BOT模式在公共租赁住房建设中的应用探析

　　摘 要：本文重点对BOT模式在公共租赁房建设中的运作模式进行了探讨，并运用SWOT分析法论证了公共租赁住房建设项目应用BOT融资模式的可行性。这种融资模式能够吸引更多私营部门参与公共租赁住房项目的建设，提高社会资金的使用效率，为解决公共租赁住房建设的融资难题提供了途径。
　　关键词：项目融资BOTSWOT公共租赁房
　　
　　一、引言
　　
　　2010年11月中央经济工作会议明确提出“大力发展公共租赁住房，解决群众在居住方面遇到的困难”。发展公共租赁住房首先必须解决好资金问题；由于公共租赁住房的投资规模大，在目前各地政府财力有限的情况下仅靠政府的投资是无法满足实际需要的。为此，国务院于2010年5月下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确提出：支持和引导民间资本投资建设公共租赁住房等政策性住房，享受相应的政策性住房建设政策。这个政策的出台为民间资本参与公共租赁房建设奠定了基础。BOT (英文Build－Operate－Transfer的缩写)作为一种新型的融资和建设管理模式，能有效引入私营资本（包括国外资本）参与项目（主要是基础设施）建设，减轻政府财政负担，从而为解决公共租赁住房建设中的融资难题提供了途径和方法。
　　
　　二、BOT模式简介
　　
　　BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”。BOT模式自1984年土耳其首相Turgut Ozal首次成功应用于土耳其公共基础设施的私有化过程中后，引起世界各国尤其是发展中国家的广泛关注和应用。根据清华大学王守清、柯永建在《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》一书对BOT的定义，BOT是指政府（主要是省市级以上）通过特许权协议，授权外商或私营商进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期（通常是10～30年）内向该项目的使用者收费，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后将项目移交给政府部门。
　　
　　三、BOT模式在公共租赁住房建设中的运作
　　
　　(一)运作的基本思路
　　结合公共租赁住房的基本特性，以BOT模式进行运作的基本思路如下：政府授权私营部门组建公共租赁住房项目公司，然后由项目公司负责公共租赁住房的设计、融资、建设和运营，并通过向公共租赁住房租赁者收取租金的形式收回成本并获得利润（如图1所示）。
　　
　　(二)运作的详细程序
　　1.项目确立阶段。在这个阶段，政府必须根据发展规划和目前社会对公共租赁住房项目的需求，以确定是否建设该公共租赁住房项目。在项目确定后，政府必须分析采用BOT模式建设该项目的可能性和优势，从而确定该公租房项目能否应用BOT模式。
　　2.招标及合同签定阶段。政府管理部门通过招标形式，重点对投标人的开发能力、技术、资金等方面进行综合评比后确定投资主体；然后，通过与投资者进行谈判，明确双方的权利、义务、风险分担等内容后签定投资公共租赁住房的投资合同。
　　3.建设运营阶段。由私营部门组建的公共租赁住房项目公司负责筹措资金，组织专业设计公司进行设计，通过招标方式确定承包商施工，聘请监理咨询公司作项目监理，完工后进行项目运营管理或委托专业公司进行管理等。政府在合同期的主要职责是依据合同条款提供各种支持，帮助协调各方关系，监督项目公司按计划进行项目的建设和运营管理。
　　4.移交阶段。按照合同中的相关规定，项目公司将公租房项目移交给政府。
　　
　　
　　四、BOT模式在公共租赁住房建设中的SWOT分析
　　
　　SWOT分析法又称为态势分析法，也称波士顿矩阵，它是由旧金山大学的管理学教授于20世纪80年代初提出来的，是一种能够较客观而准确地分析和研究一个单位现实情况的方法。SWOT分别代表：strengths（优势）、weaknesses（劣势）、opportunities(机会)、threats（威胁）。它是一种战略分析方法，通过对被分析对象的优势、劣势、机会和威胁的加以综合评估与分析得出结论，通过内部资源、外部环境有机结合来清晰地确定被分析对象的资源优势和缺陷，了解所面临的机会和挑战，从而在战略与战术两个层面加以调整方法，以保障被分析对象的实行能达到所要实现的目标。
　　(一)优势分析
　　1.能够有效吸引民间资本，缓解政府的财政压力。公共租赁住房属于保障性住房的范围，一般由政府负责建设和管理。若采用BOT模式建设公共租赁住房，其建设资金由私营部门负责解决，政府不需要提供任何建设资金，因此，它在有效吸引私营资本的同时，还能有效缓解政府的资金压力。
　　2.有利于提高公租房的建设效率和降低建设成本。针对政府投资建设项目中普遍存在的低效率的问题，BOT项目不仅能将市场机制中的竞争机制引入公共租赁住房建设，还能够充分利用私营部门在管理、技术和知识等方面的优势，既提高了建设的效率， 同时也节约了建设成本，有利于实现资源配置最优化，效率和产出的最大化。
　　3.政府可以规避大量的项目风险。实行BOT模式融资建设公租房，投资风险由私营部门、贷款者及其他相关当事人等共同分担，其中私营部门承担了绝大部分风险；根据特许协议的不同规定，政府不承担风险或者与私营部门共同承担部分风险。
　　4.能有效减少政府建设管理的工作量。因为私营部门承担了建设项目的融资、建设等工作，与政府直接投资建设公租房相比较，将大大减少政府建设管理的工作量。
　　(二)劣势分析
　　1.政府需要付出监督成本。公共租赁住房属于保障性住房范围，其具有很强的公益性；而私营部门组建项目公司来建设公共租赁住房，私营企业追求利益最大化， 这与公租房的公益性之间存在一定冲突。因此，政府需要对私营部门的建设和运营过程实施监督，以实现公共租赁住房的社会保障属性。
　　2.对私营部门的选择上存在一定风险。对政府而言，由于项目成功与否在很大程度上取决于私营部门的融资能力和管理能力，所以在选择私营部门时政府要承担很大的风险，必须选择各方面实力均雄厚的私营部门进行公租房投资建设和运营管理。
　　3.参与主体较多，合同类型较为复杂。由于BOT项目参与主体非常多，从而造成在该模式下项目涉及到的合同量很大，数量庞大的合同文件构成了整个复杂的文件系统，合同法律关系非常复杂。
　　（三）机会分析
　　1.政策支持。公共租赁住房是为了解决“夹心层”的住房困难而出现的一种住房保障形式，政府在政策上给予了大力支持。在十一届全国人大二次会议（2009年3月5日）上，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出：积极发展公共租赁住房。2010年4月，国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》要求：按照政府组织、社会参与的原则，加快发展公共租赁住房，地方各级人民政府要加大投入，中央以适当方式给予资金支持。2010年6月，住房和城乡建设部等七部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确要求：各地区、各部门要统一思想，提高认识，精心组织，加大投入，积极稳妥地推进公共租赁住房建设。2010年5月，国务院下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确规定：支持和引导民间资本投资建设公共租赁住房等政策性住房，享受相应的政策性住房建设政策。这些政策的出台，为公共租赁住房的发展及私营部门参与公共租赁住房建设提供了政策支持。
　　
　　2.市场发展潜力巨大。以重庆市为例，从今年起每年开建1000万平方米公共租赁住房，未来三至五年内全市建设总量将达4000万平方米。公共租赁住房的大量建设，为BOT项目融资模式在公共租赁住房建设中的应用提供了广阔的市场空间。
　　（四）威胁分析
　　1.相关法律法规还不完善。目前我国政府颁布实施了一系列相关的经济、金融法律法规，但我国的法律体系还存在诸多不完善的地方，特别是对BOT这种项目融资模式，各方之间的权益和责任不仅需要通过合同详细规定，更需要法律制度来保障，然而相关的法律法规还不够完善。
　　2.专业人员匮乏。从国外BOT的发展历程可以看出，BOT发展主要得益于专业化的人才队伍壮大。没有专业化的人才，就不可能有BOT的发展和壮大。由于BOT模式进入我国的时间比较短，我国目前对BOT模式的研究还不够深入，相关专业人员比较匮乏。
　　3.观念上的偏见。有关部门或银行等在项目审批、银行贷款等许多问题上还存在着“重国资轻民资”的观念，这种观念的偏见对私营部门参与公租房建设造成一定障碍。
　　
　　五、结束语
　　
　　在当前我国公共租赁住房建设速度加快、规模加大、资金缺口也在逐步加大的情况下，公共租赁住房项目采用多种融资模式、促进多种资本进入是十分必要的。通过BOT模式引入私营部门建设公共租赁住房，能有效解决政府面临的资金缺口难题，从而进一步加快公共租赁住房的建设进程，进一步缓解中低收入群体的住房需求矛盾，加快实现“居者有其屋”的安居梦想。
　　
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