我国户籍制度改革的回顾与前瞻

　　改革开放以来，与我国户籍制度改革的渐进性相联系，我国城镇化经历了农民转变为农民工和农民工转变为市民的渐进过程。国家《十二五规划纲要》明确指出，把农民工转变为城镇居民是当前我国城镇化的重要任务。而要完成这个任务，就必须深化户籍制度改革，即把以往的浅层次户籍制度改革推向深层次的户籍制度改革。
　　
　　一、城乡分割的户籍制度的功能
　　
　　新中国颁布第一部宪法的时候，曾经明确规定公民有“迁徙和居住的自由”。然而，1953年4月，政务院颁布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，此后相继多次下发文件，要求各地采取措施制止农民盲目进城。当时农村劳动力大量涌入城市，给城市的交通、住房、劳动就业和生活品供应等都带来日益严重的压力，其中最为突出的是粮食供应紧张。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》经第一届全国人大常委会91次会议通过，以“共和国主席令”颁布实行。该条例对农民进入城镇作了严格的约束性限制。即公民由农村迁往城镇，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录用证明或者是城镇户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。从此，形成了城市户口和农村户口的“二元结构”的户籍模式。
　　从根本上说，我国城乡分割的户籍制度，是衍生于重工业优先发展战略的强制性积累模式。我国确保重工业优先的资本原始积累，主要是通过国家对农产品的“统购统销”，借助于工农产品价格剪刀差来实现的。如果说农产品统购统销中的“统购”，是依靠政社合一的农村人民公社制度才得以顺利实施的话，那么，对城镇居民低价限量供应粮食和副食品的“统销”，则是借助于城乡分割的户籍制度来明确固定计划供应的对象。如果没有城乡分割的户籍制度，粮食等主要农产品的统购统销就很难贯彻落实。高度集中的资本原始积累、强制性的农产品统购统销、城乡分割的户籍制度、政社合一的农村人民公社，是我国计划经济体制的重要组成部分。我国之所以实行计划经济体制，其中的一个重要原因是为了实现赶超型的经济发展战略，即优先发展重工业的工业化发展战略。
　　农村户口和城市户口、农业户口和非农业户口，原本只是一种人口统计学意义上的分类名称，是为了掌握人口信息和人口结构及流动情况而设置的，但是演变到今天，已经成为地位、身份、权利、利益等含金量不同的社会资源。也就是说，在当代中国，户籍身份成为资源和权力有差别配置和分配的合法标准和依据，甚至是惟一的依据。在这种制度安排中，资源的配置和收入分配主要不是借助于市场机制，而是依靠政府的指令性计划。政府选择了户口制度，作为调节资源和收入分配的平台。即根据不同类别的户籍，分配不同的资源和权利，由此导致城乡经济、政治、社会各方面的差别。值得人们深思的是，从20世纪50年代延续至今，广大农民群众日常生活的诸多方面，从衣、食、住、行到生儿育女，从求学谋职到政治参与，都不同程度受制于城乡分割的户籍制度。更令人奇怪的是，当人们置身于这种户籍制度中时，往往自觉不自觉地把它作为一种既定的、客观存在的东西，而较少去思考这种制度的不合理性和主观性。即作为一种制度的外生性和主观性。即便是这种制度给农民生活带来诸多不便，甚至是难以跨越的严重障碍，人们也只不过是绕过它或者是消极地适应它，而较少去考虑这种制度的不合理性以及应当对其进行改革的心要性。
　　综上所述，我国20世纪50年代后期构建的户籍制度，其主要动机是：一是防止农村劳动力大规模流出，特别是大规模流出农业部门。户籍制度发挥着服务于城镇非农就业的排他性，持有农业户口只能从事农业生产，别无选择。二是保障城市居民就业和基本生活必需品以及最低限度的社会福利供给，为此也要对农村人口流动做出排斥性制度安排。传统的城乡分割的户籍制度，不仅发挥着保护城镇劳动者优先获得就业机会的作用，还发挥着排斥农村迁移者均等享受城市社会福利待遇。因而，形成城乡分割的并且差距巨大的就业收入和社会福利供给制度。
　　
　　二、户籍制度改革的第一阶段
　　
　　20世纪70年代末，以实行家庭承包制为主要内容的农村改革，重点解决农业生产中的激励机制问题，极大地调动了农民群众的生产积极性，提高了农业劳动生产率，释放出改革以前长期沉淀的剩余劳动力。这就必然提出劳动力向农业生产以外转移的要求。20世纪80年代中期以后，随着改革的重点由农村转到城市，逐步放松农村劳动力向城市流动的限制。1983年，我国政府开始允许农民从事商业和运输业，允许农产品长途贩运和自销，第一次给予农民异地经营的合法性，开创户籍制度改革的先河。1984年，进一步放松对农村劳动力流动的限制，甚至鼓励农村劳动力到临近小城镇打工。1988年，在粮票制度尚未取消的情况下，允许农民自带口粮进入城镇务工经商。这是我国户籍制度改革的第一阶段，即允许农村劳动力向城镇流动。但是，在这个阶段，农村劳动力转移主要是流向乡镇企业。到1987年全国乡镇企业发展到1750万个，职工8805万人，乡镇企业总产值首次超过农业总产值，成为农村主要的支柱产业。到1986年底，全国办理自理口粮到小城镇落户达163多万户，共454多万人。
　　
　　三、户籍制度改革的第二阶段
　　
　　20世纪90年代以后，我国户籍制度改革进入第二阶段。1992年初邓小平的南方谈话以及同年召开的中国共产党第十四次代表大会，确定了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，为农村劳动力在全国范围内大规模流动创造了条件。标志着我国户籍制度改革进入第二阶段。在这个时期，随着改革开放的深入，沿海地区以劳动密集型制造业为主的外向型经济的蓬勃发展，产生了对农村劳动力的巨大需求，形成了引人注目的“民工潮”。顺应劳动力市场发展的态势，一系列障碍农村劳动力流动的制度性障碍也在逐步被突破。例如，始于20世纪50年代中期的粮食和食品定量凭票供应制度被全面废除。当我国还处在典型的刘易斯式的二元经济发展阶段，农村劳动力源源不断地转移到沿海地区和城镇，在非农业部门就业。这时劳动力供给具有无限供给的特征，农民工只能获得较低的工资，且其工资水平多年没有什么变化。在这种背景下，虽然劳动力市场有了一定程度的发育，户籍制度的改革有了一定的突破，但户籍制度仍然保留着两个重要功能，即保护城镇居民获得优先就业权和同工不同酬；保护城镇居民享有农村移民无法享受的社会福利和公共服务。由于农村剩余劳动力与城镇企业冗员同时并存，进城农民工与城镇劳动者，特别是非熟练劳动者之间存在着竞争关系，城市政府就以户籍作为保护城镇居民的特殊权利。
　　20世纪90年代以后，我国市场化、工业化、城市化驶入快速车道，农村人口大规模向城市转移，城乡分割的户籍制度也作了相应的调整与改革。1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效的城镇户口制度。1994年以后，国家又取消了按照商品粮为标准划分农业人口与非农业人口的“二元结构”，以居住地和职业划分农业与非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的户口登记制度。改革的总体思路是逐渐实现证件化管理。1996年7月1日，新常住人口登记表和居民户口簿正式启用。新的户口簿将“户别”的填写重新规范化为“家庭户”和“集体户”，取消“农业”与“非农业”两个户口类型，使户口登记能够如实地反映公民的居住和身份状况，为逐渐实现以地域划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口与非农业人口做必要的准备。1997年6月，国务院批准了公安部《小城镇管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》。按照这一新的政策规定，在小城镇已有合法稳定的非农职业，或已有稳定的生活来源，并且有了合法的住所后，居住已满两年的农村户口人员，可以办理城镇常住户口。经批准在小城镇落户的农民，享有与当地原有城镇居民同等待遇。1999年7月，人事部、公安部再次下发通知，要求在解决“特殊人才”的夫妻两地分居问题时，不受年龄、分居时间和户口指标的限制，及时地解决，同时强调大城市仍需在严格控制基础上缓解。20世纪90年代以来，全国各地政府在吸引投资和人才方面，也出台许多灵活的措施。上海、深圳、广州、厦门、海南等一些改革开放的前沿地区，较早地实行“蓝印户口”。这说明了人的身份的限制逐渐被市场因素所取代，资产、技术、住房和正常稳定收入，已成为户口迁徙的主体要件。
　　
　　
　　四、户籍制度改革的第三阶段
　　
　　20世纪90年代中后期以后，由于市场取向改革导致城市下岗职工规模越来越大，政府构建起覆盖城市职工的基本社会保险体系，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等以及城镇居民最低生活保障制度，而户籍不在城市的农民工则被排斥在外。但是，2003年以来，我国沿海地区出现不同程度的“用工荒”，这是劳动力结构性供求矛盾的产物。在这种背景下，长期不变的工资率不再能够维持劳动力的源源不断地供给，同时仅仅依靠上调工资也不能满足农民工的需求。客观上要求必须从根本上解决农民工的社会保险和公共服务问题。地方政府必须对此做出必要的反应。即把户籍制度改革作为稳定劳动力供给的制度手段。这个阶段户籍制度改革的难点，就在于城市既得利益集团是传统制度的受益者，对户籍制度改革形成很大的阻力。问题在于，城市公共服务分享不平等，即过多地向市民倾斜，对农村移民采取歧视政策，以及由此而导致的社会不和谐，影响农村移民素质的提高和积极性的发挥。这种状况并不会随着城市经济的发展而自动消失，也不会随着城市经济的发展而减轻其摩擦程度。应当认识到，政府出于保护城市居民利益而在经济发展的早期阶段，实施不均等的公共服务政策，虽然短期内有利于增加城市居民的收入和改善城市居民的福利，但是，由此而付出的代价则是城市长期经济发展的放慢和城市居民长期收入和福利的下降。退一步说，即使非均等公共服务所造成的社会不和谐对城市经济发展影响不大，但是只要它妨碍了城市化的进程，由城市化进程的放慢所造成的损失将是更大的。这就使得城市化的产出水平在政策未调整的第一阶段被严重压低了，并通过对资本积累和对城市长期经济发展产生更为严重的后果。城市居民如果因为政策转型（即从非均等公共服务向均等公共服务转变）在短期内会影响他们收入的增长速度和福利的改善程度而反对公共服务均等化，从长期看对他们收入的增长和福利的改善是不利的。假如城市政府是以城市居民的长期福利为目标函数，就应着眼于公共服务政策的转型，即让农村移民与原城镇居民享受均等的公共服务。如果能够认识到，城市居民收入增长速度在短期内的减缓，能够换来长期更快增长的效果，体现了一个有远见卓识的政府在政策选择中的智慧。
　　问题在于，目前全国许多地方的户籍制度改革，更多地仍然是表现在取消形式上的户籍歧视，仅仅在户籍登记上体现城乡统一，而依托在户籍身份上所衍生的一系列差别待遇，其改革进展甚为缓慢。我们认为，深化户籍制度改革的关键在于赋权、增利，即通过一系列社会经济制度改革，逐渐赋予农民和市民同等国民待遇，同等的社会保障权利和福利分享机会，最终改变城乡居民的身份差别。户籍制度改革的重点，不是户籍登记制度本身，而是增加农民的福利和权利，只有当农民的福利和权利接近于市民，城乡户籍的含金量差别才会缩小到最低限定，农民转变为市民的条件才会 “水到渠成。”城乡之间的差别，不完全是收入的差别，更重要的是与生俱来的权利和机会的不平等。与这些不平等的权利和机会相比，收入差别就会显得不那么突出了。正是因为权利和机会的巨大反差，才导致城乡居民收入的悬殊差别。
　　
　　五、实行分类指导、分步推进的户籍制度改革
　　
　　鉴于目前城市的各种福利和公共服务是建立在城市户籍制度基础上的，城市户籍人口对城市就业、教育、住房、医疗、社保、基础设施等的需求是刚性的，同时由于不同等级、规模的城市，社会福利和公共服务水平不同，即户籍的含金量不同，因而改革的力度和顺序也不一样。户籍的含金量从小城镇、小城市、中等城市、大城市、特大城市，是逐渐增大的。作为特大城市的上海，有城市户籍的居民，其社保支出为外来农民工的8倍。上海、北京的城市居民的社会福利和保障支出相当于工资水平的70%左右。从这一客观实际情况出发，户籍制度的改革应分类指导、分步推进，重点给予中等城市和小城市、小城镇更大的空间。小城市和小城镇人口规模小，户籍含金量低，可以加大改革力度，尽可能放开；在直辖市、副省级之外的设区城市，人口和资源压力会大一些，户籍含金量也比较高，改革的力度就不能那么大，只能适当地放开；北京、上海、广州等特大城市，面临资源环境的巨大压力，户籍含金量又特别高，则要加强人口管理，控制人口规模。《国家十二五规划纲要》指出，“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。”“坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。”农民工市民化的关键，不在于户口本身，而是城乡同等待遇，重要的是消除附着在户籍上的城乡差异。重庆的实践经验表明，农民进城之后，要让他们穿上“就业、社保、住房、教育、医疗”这“五件衣服。”对于农民工转化为市民究竟须要支付多少成本，住房城乡建设部2006年所作的调研显示，每新增加1个城市人口，需要增加的市政公用设施配套费，小城市2万元，中等城市3万元，大城市6万元，特大城市10万元。中国发展研究基金会发布《中国发展报告2010》，中国当前农民工市民化的平均成本为10万元左右。
　　(作者系厦门大学经济学院教授、博士生导师、国家极有突出贡献专家)