博弈全球基金“解冻”

　　2011年7月7日至12日，联合国艾滋病规划署执行主任米歇尔·西迪贝（Michel Sidibe）访华。其行程中的一个议题即为全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金（下称全球基金）“暂冻”对华援助资金事件。
　　7月4日，全球基金代表团亦低调对华访问，并分别与中国全球基金项目中央执行机构（PR）和中国全球基金项目国家协调委员会（下称中国CCM）进行座谈。知情人士对《财经》记者说，此行对“冻结”事件未见实质促进。
　　由于中国全球基金艾滋病项目（RCC）被指在采购和供应管理计划、项目文件、机构能力建设方案、文件递交时间、公开透明选择社会组织、社会组织参与RCC项目管理和战略规划、社会组织资金分配比例下限等多个方面存在问题，2010年10月后，全球基金悄然停止了对中国艾滋病项目的一笔大额援助。今年5月中旬，全球基金更是决定，除了挽救生命的药物供应等干预措施继续，暂停对中国艾滋病、结核病和疟疾项目的所有资助，为期三个月。
　　根据联合国艾滋病规划署驻华办事处国家协调员马克（Mark Stirling）的调查，冻结事件“对以各种形式和初衷发育起来的草根NGO(非政府组织)的打击是致命的”，目前很多草根NGO在资金中断之后，已经完全停止了工作。
　　全球基金总部设在瑞士日内瓦，它为世界上四分之一的艾滋病项目、三分之二的结核病项目和四分之三的疟疾项目提供了国际资金。公开资料显示，2003年以来，中国接受了来自全球基金的5.39亿美元的援助，另外还有2.95亿美元援助基金正在运行当中。
　　三个月的冻结期限如今已过去三分之二，在对草根NGO和社区组织的态度，以及有关全球基金援助款项的用途等核心问题上，中NdpB9C1ej0fys+B2lC7udQ==国方面开始作出让步。
　　不过，目前全球基金方面并未松口。在卫生部、全球基金、中国疾病预防控制中心（下称中国CDC）以及国内草根NGO与社区组织等各方之间，相关博弈仍在进行。
　　
　　发展还是发达
　　“捐赠者撤回或暂停捐款是一个极大的错误。”米歇尔·西迪贝此行表明态度说。所谓“暂停捐款”和“捐赠者撤回”，即“在接到捐赠被滥用的报告后，德国、西班牙和丹麦已于今年早些时候暂时停止了对日内瓦总部的捐助”。
　　一位在中国CDC任职多年的项目官员认为，这是一种将政治因素掺杂进公益事业的博弈。
　　全球基金理事会原发展中国家NGO代表团成员梁艳艳给《财经》记者的回信中表示，在公益事业上，“我从来认为中国不能永远依赖外资，与中国已经超过日本的GDP相比，中国本身应该更多地将GDP的一定比例的资金投入到公共卫生、环保等公益事业中来，中国本身在这方面的投入是远远不够的。”
　　“暂停资金是一种博弈，早些年，英国、澳大利亚等国的对外援助策略已经缩小了对中国的资金投入，因为在中国以负责任的大国形象示人的同时，西方各国正在问：中国是否还属于发展中国家？”梁艳艳说。
　　全球基金的创建者之一周启康（Jack Chow）博士，曾在2010年7月21日的《外交政策》杂志上对中国的全球基金项目提出质疑称，全球基金“最大的捐赠国美国，已经捐助了55亿美元，法国则捐助了25亿美元。这些国家不想从中获得任何资金馈赠，但中国却获得了相当于其捐赠60倍的回报”。
　　全球基金的资金主要是来自政府、大企业以及私人基金的捐款。由于其业务内容是联合国设定的千年发展目标的重要组成部分，全球基金一直得到了广泛的支持，除一些欧美国家的政府支持外，一些国际知名银行、石油公司等大企业对它的资助也占很大比例。周启康的观点让这些募捐主体产生质疑，这种质疑导致全球基金担心募捐来源的流失和数额减少。
　　从2011年的经费估算上看，全球基金的拨款数额在整体费用投入的占比为23.5％，其他为中国本地投入；从2012年的经费估算上看，全球基金的拨款数额在整体费用投入的占比为24％；2010年至2012年三年中，全球基金的拨款数额在整体费用投入的平均占比为24％。
　　上述中国CDC项目官员据此认为，“冻结事件对于中国的抗艾等大局虽有影响，但还不至于是釜底抽薪。如果要求中国以发达国家的身份去增加对全球基金的捐款比例，这将是无法做到的。”
　　
　　草根NGO认证难题
　　如何认定草根NGO，成为冻结事件的一个直接的博弈点。
　　草根NGO等社区组织在抗击艾滋病、结核病和疟疾方面确实起到了不可低估的作用。2010年，卫生部部长陈竺亦在公开场合承认，在全年的艾滋病检测中，50％的高危人群检测工作由包括草根NGO在内的公民社会提供。
　　但中国CDC在7月上旬向卫生部提交的一份报告中，仍认为仅在民政部门注册的NGO才可以作为扶持对象。这与全球基金对NGO普遍扶持的理念出现偏差。对此，中国CDC工作人员。有抱怨认为，实际工作中，草根NGO良莠不齐，为资金管理带来难题。
　　此前，全球基金暂冻后第一时间，5月30日下午，卫生部部长陈竺在云南昆明召集几名参与全球基金项目的草根组织代表座谈。当日与会的东珍人权教育与实践中心项目主任沈婷婷向《财经》记者回忆，陈竺表示国家正在努力，“你们（草根组织）也要去跟全球基金沟通，你们说比政府说有用”。
　　马克认为，这件事从一个侧面说明，中国政府与草根组织的对话，因为“冻结”事件而有所加强。
　　据马克介绍，中国卫生部将在三方面对上述承诺予以保障。其一是建立一个社会组织自己的统一的执行机构；其二，将着力完善资助机制；其三，中国政府将大力度提升草根NGO和社区组织的能力建设。
　　7月8日下午，米歇尔·西迪贝与民政部副部长窦玉沛进行了会谈，社区参与的重要性成为其中一个重要主题。
　　一个重要的变化是，此前7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》正在抓紧修订；民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，将履行登记管理和业务主管一体化职能。
　　这意味着诸多草根组织有望简化程序得以在民政部门注册，改变之前的双重管理门槛。
　　
　　僵持经费下沉
　　如果说草根NGO的地位和管理机制有望法制化，那么如何确保其运作资金的来源？
　　抗艾RCC项目协议特别条款第5条规定，“在每次的项目进展中，PR必须向全球基金提交符合要求的证据，证明：1.民间社会组织参与了RCC项目战略规划；2.由民间社会组织执行的项目活动经费至少占RCC项目活动经费的20％。
　　实际上，2010年10月份之前，在中国一共有753个草根NGO和社区组织申请到了8442个项目，用于支持这些项目的资金预计是320万美元，仅为当年项目活动经费4980万美元的6.4％。
　　这意味着，全球基金的资金使用目的没有完全实现。
　　2010年5月底，中国CCM以社区为基础的NGO代表孟林，就全球基金总部与中国中央PR赠款协议中活动经费比例等问题，与全球基金秘书处东亚和太平洋地区项目经理恩可辛.巴悟（Enkhjin Bavuu）进行了书面往来，希望得到全球基金一方的澄清，信中提道，“目前，我得到的信息是活动经费仅仅局限在干预关怀，而不包括督导评估和人力资源等费用。”
　　最大分歧正在所谓“项目活动经费”的外延上，全球基金与草根NGO所认定的20％的分母范围远宽泛于中国PR的理解，实际拨付款项因此大大缩水。
　　
　　恩可辛在回信中，代表全球基金解释“项目活动经费是指全部经费减去药品和卫生产品的采购经费”，并表示如果民间组织的办公室租赁、人员工资等得不到支持，资金来源不稳定，其能力无法得到提高。
　　中国CDC性病艾滋病预防控制中心项目办主任王晓春也加入了邮件组的讨论，他代表中央PR对全球基金的上述解释进行质疑：“在已经批准的RCC工作计划和预算中，有四种预算类别：人力资源、采购、监督/评估，以及项目活动。因此，项目活动预算应该特指这种预算类别，而非诸多草根组织与全球基金所指的全部资助总额。”
　　同时，对于赠款比例这一“分子”，全球基金与中央PR亦有不同理解。全球基金方面认为，20％的资金下沉仅为第一年的下限，到项目第二、三年，这个下限必须提高到至少30％。
　　王晓春回信，2010年民间社会组织预算比例在20％，这一比例将在两三年内保持不变。理由是，“我们此前谈到的关键点，应当是分配给民间社会组织的总资金量逐年增加，而非活动预算的比例逐年增加。正如我们多次提到的，民间社会组织预算的增加应当基于2011年和2012年项目总经费的按固定比例增加。”
　　僵持之下，2010年7月，全球基金日内瓦总部专门派出官员，来华与中央PR讨论上述问题。同年10月，抗艾资金被冻结。
　　在马克看来，这种博弈是一种良性的，它将促进中国公民社会的建设和发育。“但是，全球基金不能以2010年援助款项下沉到草根组织不足20％为理由停止拨款，原因是，全球基金2010年10月就冻结了抗艾资金，距离整年度来讲，还有两个月无法统计。”
　　
　　经费使用争议
　　7月上旬，中国CDC在给卫生部的汇报中提及，CDC工作人员领取的来自全球基金援助款项中的工作补贴正在组织清退。
　　全球基金方面认为，在所有开展的援助项目中，中国CDC本身的工作人员不应该得到补贴，这是他们职责所在。除了一些项目必需的外聘人员应该得到补贴以外，全球基金正在督导各地中国CDC的工作人员清退补贴，有的地方已经开始具体的清退。由于具体项目各异，工作人员拿到的补贴也各异，这一工作将十分庞杂。
　　此外，全球基金还认为，即使是中国CDC的工作人员也存在补贴分配不公平的现象。比如，补贴应当发放给直接参与项目的工作人员，而实际上，很多没有直接参与项目的工作人员也拿到了补贴。
　　上述中国CDC的项目官员则表示，大家对这种清退工作抵触心理很大，有可能会导致未来工作积极性的降低。他承认确实有很多没有直接参与项目的中国CDC工作人员也拿到了补贴，“但这很正常，因为一个组织内部分工不同，有的直接参与项目，而有的则在后面做服务和后勤工作，这种间接参与其实也是为项目付出了劳动。”
　　在财务方面的另外一个分歧是有关合法票据的问题。
　　据《财经》记者了解，一个突出的问题是各个国家的财务、会计体系不一样，有的是发票，有的是收据。在具体项目实施过程中，有的花销没有任何财务证明。这些问题导致全球基金与各个国家在经费的使用和审核上有了不同的理解，哪些钱该花，哪些是合理的票据，分歧越来越大。
　　在全球基金与中国有关方面最近的交涉中，削减项目经费被提上议程：三个项目的削减比例虽各不相同，平均削减幅度被指应为50％乃至更多。全球基金秘书处韦伯博士就表示，中国全球基金项目原有的培训计划中很多培训不必要，部分培训经费可以由政府经费承担，全球基金只支持极少部分必要的培训。
　　
　　“双轨制”期待
　　孟林把全球基金的援助比喻成一块大蛋糕，“蛋糕是草根组织们争取来的，而一旦来了，草根组织在如何分配蛋糕上却没有话语权”。他希望此次资金暂冻能成为草根组织与政府共同参与治理的改革契机。
　　6月22日，根据CCM艾滋病专项工作组（AWG）会议意见，中国CDC起草的一份对成立专职负责社区组织参与的次级执行机构（CBO-SR）的“申请指南”正在广泛征求社区组织的意见。
　　根据“申请指南”草案内容，PR与AWG达成一致意见，为遵循和充分体现全社会参与的原则，2011年－2012年PR/RCC将年度总预算扣除采购经费后的25％用于支持社区组织和艾滋病病毒感染者组织，5％用于支持协会、学会、人民团体和科研机构等。具体经费额度待2011年－2012年项目协议签署最终确定（25％经费上限不超过1340万美元）。
　　在费用保障上，则将开设全球基金独立账户，专款专用。
　　CBO-SR作为PR/RCC的次级执行机构，接受PR/RCC的统一管理以及PR和CCM的监督，同时需与其他31个省级项目执行机构 (SR) 建立协作关系，其中CBO-SR开展对各中标活动类社区组织的管理和监督，31个省级SR对中标社区组织提供质量控制、网络直报和必要的技术支持。另外，CBO-SR需加强并发展与国家及31个省级社会组织咨询小组/工作平台的可持续性合作机制，充分发挥省级咨询小组/平台在RCC项目中的积极作用。
　　根据这个指南的意图，将为推行今后双重轨道筹资的探索可行机制并提供经验依据。这项制度涉及如何增加草根组织在全球基金项目中的话语权与参与度。
　　双重轨道筹资是全球基金2008年在中国昆明召开的第16次理事会上的一项重要决议，指自第八轮项目起，申请中应包括政府和非政府中央执行机构，将其作为承诺事项的一部分，以加强民间社团和私营部门在全球基金程序中的任务。简言之，是要有两个中央执行机构，即双PR，一个是政府PR，一个是非政府PR。
　　2008年，国务院防治艾滋病工作委员会办公室（下称国艾办）当选为政府PR，中国性病艾滋病防治协会（下称中艾协）当选为非政府PR。中艾协后以“项目活动绝大多数都是需要政府多部门协调的，纯粹NGO扮演主要作用的活动只占很小的比例”为由，认为这个项目应该由国艾办主导，“两个PR有可能会产生矛盾”，放弃了PR资格，最终大会也没有对非政府PR进行增补。单PR的局面延续至今。
　　今年5月中旬，在双PR改革上，全球基金日内瓦总部对于中国CCM已经有了硬性时间表，“在2012年6月份以前完成双轨制。”
　　随着全球基金与中国政府的沟通，尤其是中国方面作出一些让步后，冻结事件将有望得到化解。据《财经》记者了解，卫生部就“冻结”事件专门组成了一个工作组，并到各省进行自查。
　　同时，考虑到草根NGO的生存状态和危重病人尤其儿童药物的匮乏，全球基金决定，在“冻结”的三个月中，继续向中国提供1900万美元（不含采购费用）的资金援助。
　　本刊记者王宇、胡采萍对此文亦有贡献