事业单位养老保险制度分类改革探析

　　【摘要】事业单位的养老保险制度改革正在进行试点，但效果却并不令人满意。事业单位的分类改革是养老保险制度改革的前提，如何对事业单位进行科学的分类，各地已经进行了有益的尝试。未来的改革模式，应该是把事业单位分为公共服务的提供者和生产者，让提供者回归政府，让生产者回归非营利部门或企业，其养老保险自然就明确了。
　　【关键词】事业单位 养老保险 分类改革
　　
　　事业单位养老保险制度改革的试点正在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市开展，试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。人保部副部长胡晓义认为，事业单位的科学分类是养老保险制度改革的前提。没有对事业单位的科学分类作为前提，要搞好事业单位养老保险制度改革是难以想象的，所以我们必须先讨论事业单位分类改革的问题。
　　当前我国事业单位的分类
　　我国当前几种主要的分类方法。第一，属性分类法。就是按照事业单位的行业属性进行分类，是我国事业单位传统的分类方法。这种分类方法既不能够明确事业单位的特征也难以体现事业单位的性质，不利于对事业单位进行规范的引导和管理。
　　第二，经费来源分类法。即按照经费来源标准对事业单位进行分类，把事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型。这种分类方法，是目前我们在机构编制日常管理活动中运用得最广的一种，有其合理性，但其缺陷在于忽视了事业单位公益性、福利性、经营性、服务性等职能上的差异，不能合理界定事业单位的职能范围，不利于各类事业单位发挥应有的作用。
　　第三，职能分类法。即按照职能标准对事业单位进行分类：公益类事业单位主要承担国家交办的发展社会公益事业的职能；行政执法类事业单位是依据国家法律、法规的规定，受政府委托承担特定行政职能的机构；生产经营类事业单位，是指公共性不强或者不具有公共性特点的机构。
　　由于事业单位分类在我国没有一个全国统一的标准，各地有各地的特色，纷繁复杂，使国家对事业单位的指导和管理难以进行，严重影响了我国经济的发展和社会的进步。所以急需制定一个统一的标准，对事业单位进行重新分类，以适应我国经济发展的新形势。
　　事业单位分类的标准。从本质上看，事业单位应该定位为公共服务机构，“公益性”是其核心，通过提供公共服务来满足社会公众的需求。对其分类改革应根据它所履行的职能及服务的属性来划分。这样分类既能符合“政事分开、事企分开”的改革方向，也能适应了事业单位编制管理的要求，有助于促进其社会化，提高其对公众服务的水平，提高国家财政支出效率，促进公益事业的全面健康发展。①所以第三种分类方法，即职能分类法比较可取，这种分类法也是我国事业单位分类改革中适应范围最广的一种分类法。
　　各地事业单位分类改革的初步尝试。2008年8月，中央编办印发《关于事业单位分类试点的意见》，确定在山西、浙江、广东、上海、重庆5个省市进行试点。该5省市在调研之后，依《意见》要求相继开展了事业单位分类改革的试点工作。而在他们之前，我国其他省市就事业单位分类改革及管理模式已经进行了许多有益的探索和尝试。
　　北京市海淀区在事业单位分类改革中，依照“政事分开、管办分离”的原则，大胆尝试剥离行业管理部门直接管理所属事业单位的职责，集中精力履行公共服务体系建设和公共事务管理职能；探索由专门机构整合事业单位存量资源、管理公益性事业单位的制度和模式，成立了政府特设机构——公共服务委员会，代表政府行使公共服务类事业单位的管理职能。
　　西安市在改革中，主要是将事业单位按行业和系统进行分类，对所涉及的一百多个事业单位进行了分类改革。对人员超编的事业单位进行精简，对公共服务功能已经萎缩的事业单位直接撤销，对职能有交叉的事业单位进行合并，对条件已经成熟的事业单位，立即进行转制，最后建立起既能满足社会需求，同时又能符合事业单位自身发展规律的管理体制、运行机制和自我约束制度。
　　今年3月份全国“两会”过后，我国终于勾画出了事业单位改革的清晰脉络。此次事业单位分类改革的总体目标是：“甩掉两头、留下中间（中坚）”。即对承担行政职能的，逐步转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步转为企业；对从事公益服务的，继续保留在事业单位序列，强化其公益属性。但对于保留的这一部分组织的性质和运行机制，仍没有形成清晰的共识。②
　　当前事业单位分类改革中存在的问题及启示。首先，事业单位分类改革中存在的问题。事业单位分类改革还涉及到了事业单位与其主管部门在价值和利益上的分配，这就使事业单位分类改革从一开始就必然要面临更深层次的矛盾和冲突。所以我们在事业单位改革过程中就必须坚持科学发展观的统领，把建立与我国市场经济建设相适应的现代事业单位制度作为根本出发点，以科学分类的原则，严格而细致地对事业单位做出类别界定。
　　其次，随着改革开放的发展，我国市场经济体制的进一步完善，事业单位改革重心也从人人受益过渡到对整体利益的保护上来了。改革已经进入了“深水区”，困难、阻力必然会越来越大，动力会显得不足。这就需要我们创造一个全社会改革的环境，营造一种全民改革的氛围，以改革的举措来转变政府职能、完善公益服务，构建我国和谐的公共服务体系。
　　最后，改革的实践过程，我们应该稳步推进、稳妥实施。改革过程绝对不能有“甩包袱”的思想，搞简单的“一刀切”。必须在勇敢改革前提下，做适当变通，对一些重点的有关改革前途的问题，作过渡性的处理，以保障改革的顺利进行，促进经济的发展，保持社会稳定，达到改革的和谐协调、同步推进。
　　事业单位养老保险分类改革的建议
　　事业单位改革的目标并不仅仅是将事业单位这个部门从总体上进行削减、分化，而应该着眼于服务型政府的建设，把分类改革与构建现代化的公共服务体系相结合。从我国对事业单位的定义可知，事业单位应该是政府组织的，向社会公众提供的公共服务的生产部门，是政府向公众提供公共服务一种具体方式。所以更应把事业单位的改革放到公共服务体系构建的大框架下进行讨论。
　　关于公共服务，美国经济学家埃利诺·奥斯特罗姆认为，“在公共服务产业中出现了三方，即提供方，主要负责公共事物的规划、融资、安排生产、管理、监督的一方；生产方，是为适应提供方的要求，直接生产公共服务，并将服务按照数量和质量要求输送给用户的一方；受益方，就是直接受益的用户群体。”③依照这种理论，公共服务的提供者和生产者是完全可以分开的，我们可以依需要对各种主体进行组合，完全扭转公共服务只能由政府公共部门亲自生产的错误观念，为公共服务的社会化和市场化提供了理论依据。现实中主要是政府部门和非营利部门在为社会提供公共服务，其中政府部门是以强制税收为基础为公民提供公共服务，而非营利部门则是完全依赖自觉自愿，要靠利用社会资源为公众提供公共服务。而供应公共服务的生产方，既可以是政府直属的企业或者事业单位，也可以是私人企业或者非营利性机构，还可以是这些组织的合作机构。④以上分析给我们提供了一个结论，就是事业单位的存在事实上只是代表了一种公共服务生产的方式，即公共服务由政府提供，又由政府直接组织生产。事业单位分类改革就是要改变或者减少这种生产方式的存在，即在不减少政府提供公共服务的前提下，尽量减少政府直接组织生产的行为。
　　如果我们从全局来考虑公共服务体系，我国事业单位分类改革当前较为现实的目标应该是，由政府来向公众提供公共服务，而让政府部门直接生产公共服务的方式逐渐减少，逐渐把生产公共服务的任务交给非营利部门和企业，从总体上构建政府部门、非营利部门、企业三种生产主体的多元竞争局面。从长远来看，我国事业单位分类改革的最终目标是，使政府完全退出公共服务的生产者行列，让企业成为主要的生产者，增强非营利部门的生产能力，对不同性质的生产主体进行区别对待，分类管理。
　　在明确了事业单位分类改革的前提下，事业单位养老保险分类改革就变得水到渠成了，非营利部门、企业套用现成的企业养老保险制度，回归政府部门的事业单位套用公务员养老保险制度。（作者单位：桂林电子科技大学法学院；本文系教育部人文社科项目“事业单位工作人员养老保险制度改革的研究”中期成果，项目编号：09YJC820023）
　　
　　注释
　　①潘娟：《我国事业单位分类改革问题研究——以通化市为例》，吉林大学博士论文，2009年。
　　②刘彦伟：“今日话题：事业单位改革改什么”，腾讯网评论频道，2011年4月11日，http://view.news.qq.com/zt2011/sydw/index.htm/2011-04-20。
　　③毛寿龙：《〈公共事物的治理之道——集体行动制度的演进〉中文版译序：公共事物的制度基础》，（美）埃利诺·奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译，上海三联书店，2000年6月第一版前言。
　　④王妮丽：“事业单位分类改革之辨析”，《经济研究导刊》，2008年第18期。