构建我国主权财富基金法律监管体系

　　【摘要】我国基金规范只是零星分散于法律规范中，已经不能满足对基金法律监管的要求。基金的投资目标、投资策略、责任制度、风险监管等一系列的问题都应以法律的形式加以明确。尤其是基金的治理结构、透明度问题也是法律规定的重点问题。这样，既有助于我国主权财富基金的健康发展，也有助于在国际金融体系中发挥更大作用。
　　【关键词】主权财富基金 法律监管 中投 圣地亚哥原则
　　
　　近年来，在国际资本市场活跃着一支重要力量——主权财富基金（Sovereign Wealth Funds）。截至2008年，全球约40多个国家建立了主权财富基金，管理资产高达3.9万亿美元。2008年4月，主权财富基金的代表在国际货币基金组织召集下举行会议，各主权财富基金、投资东道国以及来自经合组织和欧洲委员会的代表参与，正式成立主权财富基金国际工作组（International Working Group of Sovereign Wealth Funds，以下简称“工作组”）。工作组在2008年10月提出一套主权财富基金自愿遵守的“公认的准则与实践”（The Generally Accepted Principles and Practices以下简称GAPP），即最终形成的“圣地亚哥原则”（Santiago Principles）。尽管文件不是条约，具有软法的性质，但原则更具有国际影响力，对于基金母国和东道国的相关立法具有指导意义，成为在国际实践中基金运作的准则。
　　我国也是工作组的成员国之一，我国主权财富基金成立不久，相关立法还处于缺位状态，原则对我国的相关立法具有重要借鉴意义。以原则为基础制定、完善相关法律有益于我国对主权财富基金的法律规制符合国际标准，也是未来发展趋势。
　　主权财富基金法律基础
　　目前国际上主权财富基金有三种法律框架形式。第一种是成立单独的法律实体，具有独立的行为能力，受制于特定的制定法；第二种是国有企业形式，例如我国；第三种是组成一个基金池，并不成立单独的法律实体，隶属于政府或中央银行。无论哪种形式，其法律框架必须是正当的，能够确保它本身和交易的合法性。基金从事国际投资活动，首先应当保证它在母国的合法性。中国投资有限责任公司（以下简称中投公司）成立于2007年9月29日，是依照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）设立的从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司。中国财政部通过发行特别国债的方式筹集1.55万亿元人民币，购买了相当于2000亿美元等值外汇储备作为中投公司的注册资本金构成。中投公司从建立到使用外汇都与现有法律规定存在一定的冲突与矛盾。
　　首先，国有独资公司是由国家出资，注册资本金构成是国有资产，公司的资本金应产生的是国有股权收益。而中投公司的资本金构成完全由负债构成，没有自有资本金，这不符合现代公司对于资本金的要求。公司一般要求资本大于其负债，即使是负债大于自有资本的项目公司，也要求有一定的启动资金。除此之外，负债率较高的金融机构，大多数国家会通过专门立法形式进行规范。
　　其次，人民币是不可自由兑换货币。我国《中国人民银行法》以及《外汇管理条例》规定中国人民银行和国家外汇管理局负责管理、经营国家的外汇储备，并未规定其他机构经营、管理外汇的权力。公司法对国有独资企业规定的过于简略，不足以满足对特殊类型企业的规定。而且，其他法律也应作出相应的调整。
　　主权财富基金的治理结构和责任保证
　　治理结构。原则第6~9条规定，基金应建立合理、有效的治理结构，有明确的职能划分，以便履行各自的职责以达到目标。基金的运行必须是基于商业、经济利益，不受政治影响和干预。所有者制定基金目标，任命管理实体，监督基金运行。基金所有者政府应当监督基金运营。基金运营独立，不受政治影响干预。中投公司治理结构:中投公司董事会成员共11人，包括3名执行董事、5名非执行董事、1名职工董事以及2名独立董事。5名非执行董事分别来自中国人民银行、国家发改委、财政部、商务部和国家外汇管理局5个部委。还有一个7人小组管理委员会具体负责公司的对外投资决策以及日常经营管理，公司的重大决定由董事会决定。中投公司的组织架构由董事会、执行委员会、首席执行官、监事会组成。治理结构涉及到我国主权财富基金的独立性问题，如前所述，公司采取法人式模式，必须具备独立性。但是，中投公司所有者和监督者还不是很明晰，而且人员任命类似于行政机构，不利于公司市场化运作。中投公司目的是实现国家外汇的保值增值，要实现目标，首先要做到公司管理、运作高效。公司实行外部管理，委托聘用专业化的投资管理人运作，不失为提高效率的途径。
　　责任制度。基金作为非上市公司，法律一般不需要公司公开相关信息，尤其是财务信息。但主权财富基金由于要撇清与政治的关系，让投资国接受，须公开必要的信息。公开信息也有助于提高透明度，利于本国政府的监督。但透明度也带来一些负面后果，市场会出现“羊群效应”，增加投资的成本。这需要基金在实践中处理好两者的平衡。中投公司成立时间不长，经验不足，透明度也较弱。随着公司运行成熟，透明度也会相应提高。
　　诚实经营的保证。基金在东道国的经营符合东道国法规，遵循东道国对信息披露的要求。基金的治理架构、目标和经营方式独立于所有者，必须公开。基金的财务信息必须能够显示它的经济方向以便稳定国际金融体系，被投资接受国信任。尽管在经营过程中主权财富基金应当完全与政治隔离，但是基金毕竟有国家、政府的成分，因此，对于主权财富及基金的管理者的道德标准应当比其他基金管理人要求要高。多数国家基金在投资方向上，也有社会责任的要求。例如挪威主权财富基金专门监督委员会监督基金的投资方向，还规定基金不得投资于武器生产、破坏环境、涉及违反人权及贪污腐败等公司。主权财富基金运营过程中也要求更高的道德标准。在处理与第三者的关系时也同样不能掺杂政治成分。主权财富基金的规模在世界上的规模越来越大，它在金融市场的投资行为更容易引起国际金融市场的波动，因此相关投资走向的披露也是从维护国际金融体系稳定的角度考虑。主权财富基金不仅对接受国负有社会责任，对国际金融同样也负有社会责任。我国主权财富基金在实现外汇保值增值的同时，也要对基金的道德标准和社会责任作出规定。既要考虑到经济回报，也要考虑到基金的国际形象。
　　投资与风险管理模式
　　投资策略。原则18~21条规定，主权财富基金投资策略必须明确，基于恰当资产管理原则的基础上，符合所有者制定的既定目标、风险容忍度和投资战略。基金应从经济和金融角度出发，符合基金投资目标最大化风险投资回报。基金在与私人实体竞争中不应当利用政府的优势地位。基金在行使股东权时，应符合投资目标和保护投资价值，并公开它影响行使股东表决权的因素。基金东道国对战略型投资较为抵触。基金多投资于东道国具有战略意义的产业，如资源类行业、金融业、基础设施等，加之缺乏透明度加深了东道国对于国家经济安全的担忧，为此这些国家设置更为严格的审查程序，包括阻止对国家重要产业的收购行为。原则也作出要求，基金投资决策如不是出于经济、金融考虑，必须公开。我国的主权财富基金投资目标定位是战略性还是追求收益性还不是太清晰，为投资目标而实施的投资策略可能就会出现偏差，因此在进行投资组合时，也难以体现投资策略。加之我国主权财富基金的法人治理结构独立性不强，专业化程度不高，综合因素导致投资失利。所以，首先应完善基金的治理结构，其次明确目标定位，之后才能实施适当的投资策略。
　　风险管理和绩效评定。原则22~23规定，基金应有一个框架，确定、评估、管理面临的风险。根据明确的原则和标准，基金资产和投资业绩应当被评定，报告给所有者。主权财富基金的风险管理也是对基金管理的重要环节。基金主要面临四种风险，一是商业风险，包括市场风险，即资本市场上利率、汇率、股票价格、商品价格风险。信用风险，即发行人风险、交易对方的风险、执行风险，以及流动性风险；二是操作风险，包括人为造成的风险，例如缺乏能力和欺诈行为，运营持续性风险、流程风险、技术风险、法律风险；三是法规风险，来自于基金设立国或接受国法规变化风险；四是信誉风险，基金可能出现负面公众形象，会引起投资回报减少，诉讼成本增加，交易对手的损失，甚至损害母国的形象。国际上对风险防范体系做得较为出色的是新加坡主权财富基金，其在投资决策时强调“风险否决”原则:只有与新的投资活动有关的风险得到充分认识，确认可以承受，并且具有衡量、评估、管理和控制这一风险能力的时候，才能做出投资的最终决策。淡马锡公司将风险分为战略风险、金融风险与运营风险，并根据不同风险来源进行应对。中投公司建立了包括执行委员会、风险管理委员会、首席风险官、风险管理部、法律合规部等部门在内的风险管理体系。从目前的投资业绩看，现有的风险管理体制还不尽成功，专业化水平还有待提升，必须以治理结构的完善为基础。
　　我国基金规范只是零星分散于法律规范中，已经不能满足于对基金法律监管的要求。要让我国的主权财富基金在世界经济中发挥积极作用，必须建立完善相关法律监管制度，而圣地亚哥原则为我国对基金的法律监管提供了范本。鉴于我国的主权财富基金规模和特殊性适合专向立法，基金的投资目标、投资策略、责任制度、风险监管等一系列的问题都应以法律的形式加以明确。尤其是基金的治理结构、透明度问题也是法律规定的重点问题。这样，既有助于我国主权财富基金的健康发展，也有助于在国际金融体系中发挥更大作用。（作者为西安科技大学人文学院副教授）