政府信息公开制度的缺陷及应对

　　【摘要】现行的政府信息公开制度在改善政府工作、保障人民的合法权利、推行社会主义法治现代化等方面未能实现预期目的。通过从责任承担和内、外部监督等角度来分析政府信息公开制度的缺陷并提出相应的对策等进行探析，以期能够为政府信息公开制度的完善提供一些有益的意见。
　　【关键词】责任承担 权利保障 制度缺陷 监督 对策
　　
　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）的颁布和施行，首次以法律的形式明确规范政府信息公开行为。通过专门的法律的形式保障国民的知情权，加强行政行为的监督，打造人民参政议政的有效平台，成为执政为民的又一个里程碑。
　　政府信息公开制度的现状
　　政府信息公开制度是一个庞大的系统工程，它由各个层级的法律规范及非法律规范组成。目前，我国政府信息公开制度主要包括法规、规章及措施等。政府信息公开条例，是一部适用于全国具有最高法律效力的政府信息公开专门的法规。政府信息公开条例在规范行政信息公开行为，实现政府工作主动接受人民监督，保障人民的知情权、参与权等方面均具有十分重要的作用，从而标志着政府信息公开行为步入了法治阶段。政府信息公开条例明确规定，涉及人民群众切身利益的政府信息均应公之于众。这可增强政府执行政治，进行经济及社会管理等活动的透明度，从而为人民有效参与政府活动和对政府行为进行有效监督创造良好的条件。如今，国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构均就信息公开工作制定相应的规章。行政措施在没有法规、规章制定权的行政机关的日常管理工作中被广泛使用。它是目前国家行政机关使用得最多的行政管理手段，对政府信息公开工作具有直接的影响。
　　政府信息公开制度的缺陷
　　我国的政府信息公开制度最大的进步和最关键的变革，是政府主动将自己的信息公开行为置于法的调整之下。在政府信息公开制度中，政府信息公开条例作为专门性的行政法规起到非常重要的作用。然而，以政府信息公开条例等为核心的政府信息公开制度仍存在如下不足：
　　内部监督主体有权无责。政府信息公开的立法与众多的行政立法一样，都非常注重行政机关的内部监督。政府信息公开工作主管部门和监察机关作为政府信息公开的监督机关，它们对政府信息公开工作有相当大的监督权，然而这些权力均规定得比较含糊，自由裁量权非常大，尤其是在未构成犯罪的情况下表现得尤为突出。与之形成鲜明对比的是，法律关于监督主体的监督责任几乎接近空白。例如，监督主体对于应该监督而不监督，或者监督“错位”、不及时监督等，要承担什么责任及如何承担责任均无法在政府信息公开条例和监察法等中找到相应的有效依据。众所周知，政府作为一个整体，其职能部门间存在千丝万缕的联系，且都共同服从同一上级。这使得监督主体在行使监督权力时，随意性很大，一些监督主体难免出于自身的某种利益考虑，对被监督者的违法、违规行为“视而不监”、“监而不力”；或者迫于上级个别领导的某种压力，对有违法、违规行为的被监督者“网开一面”等。在内部行政不作为责任追究制度不健全的今天，出现上述情况监督主体的风险几乎为零。这种仅靠监督人员高尚的政治觉悟、敏锐的政治洞察力、强大的责任感和积极主动的工作态度的内部监督机制一直为人们所诟病。现实中，行政机关内部监督不力从而给国家与人民造成重大损失的闹剧也在不断上演。这种权力和责任极不对称的制度设计，不但使得政府信息公开制度得不到有效的实施，也会在一定程度上妨碍了法治事业的健康发展，甚至影响到政府的形象。
　　外部监督缺乏有效性。一是社会监督不足。公民、法人或者其他组织对于行政机关不依法履行政府信息公开义务的，有权向它的上级机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报。这是法律赋予被监督主体以外的社会成员的一项权利。但透过这项权利，我们就会发现其背后隐藏着一定的风险。例如，这种监督行为可能需要监督者承担一定的经济或者其他负担，甚至面临遭受打击报复等风险。而这些权利如何保护，信息公开制度并没有给出相应的答案。就算依据其他法律可以寻求其他救济，但由于取证难等原因造成维权成本非常高。如此以来，一些监督主体为了避免自身利益遭受损失或危险，可能将自己置身于事外，而不是积极地去行使这项神圣的权利。
　　二是司法监督未能达到预期目的。认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，可以依法提起行政诉讼。这种信息公开纠纷解决机制，是私权利借助公权力制约公权力的有效方式。但由于现行行政诉讼制度的缺陷，使得司法救济的效果大打折扣。例如，司法机关在行政诉讼中，只对行政行为的合法性进行审查。这实际上是助长那些合法不合理，或者表面上合法，实际上却损害公众合法权益的行政行为，并为它们提供“合法”保护。其次，行政诉讼只审查具体行政行为，而规章及其它规范性法律文件等抽象行政行为均不属于行政诉讼的审查范围。这种冶标不治本的个案监督权力制约机制，使得国家与社会的维权活动陷入一个怪圈：行政行为违法侵权事件不断上演，且愈演愈烈；司法监督负担不断加重，且不见成效。
　　损失赔偿制度不健全。公民、法人和其他组织认为国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯其合法权益且造成损害的，有依照法律取得国家赔偿的权利。这种损害赔偿制度对于政府信息公开制度的实施有着非常积极的作用。然而，政府信息公开条例对于因政府违反法律、法规和规章等的政府信息公开行为给相对人造成损害的救济范围并没有突破以往的局限。例如，虽然相对人可以通过行政复议或行政诉讼的方式，就其合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为违法侵权造成损害获得赔偿，但这种赔偿仅限于直接损害。而政府信息公开行为侵权造成的损害，主要表现为间接损失。直接损害赔偿原则，不仅使相对人的合法权利没有得到充分地保护，而且还可能使得某些损害无从救济。
　　应对政府信息公开制度缺陷的措施
　　为了使政府信息公开制度能够有效实施，使这一利国利民的好制度能发挥其应有的作用，应当对现行的政府信息公开制度进行有效地完善。
　　明确内部监督主体责任，确保权责统一。权责一致是现代法治的一项基本原则。对于公权力主体来说，权力就是责任。人民之所以赋予行政主体某项权力，是因为人民需要行政主体行使这项权力。如果行政主体不行使或不正确行使此项权力，其就违背了人民的意愿，甚至损害到人民的利益。
　　针对现行政府信息公开制度中内部监督主体有权无责的弊端，建议在未来政府信息公开条例的修正或者信息公开立法中，立法者应当用法律的形式明确规定行政内部监督主体的责任。对于不履行或不正确履行监督职责的组织或人员追究相应的责任。例如，当行政相对人就政府信息公开主体不履行信息公开职责向有关的政府信息公开监督机关反映后，政府信息公开监督机关仍不履行有效的监督职责从而造成相对人的损失增加的，政府信息公开机关应当与政府信息公开义务机关就增加的损失部分承担连带赔偿义务。通过明确政府信息公开内部监督主体的责任，从而促进行政内部制约机制的良性循环，推进政治事业的健康发展，保护人民群众的合法权利。
　　保护监督主体的合法权益，营造良好的外部监督环境。外部监督是促使政府信息公开制度健康发展最有效的手段。为了有效发挥外部监督作用，首先，国家必须从法律、法规等方面来保护这些监督主体的合法权利，建立相应的激励机制。例如，对于公民或社会组织因行使监督权而承担超出其应当承担的费用，或使其合法权益遭受损失的，国家和社会应当给予合理的补偿；对于行使监督权有突出贡献的个人或组织，国家与社会应当给予其表彰及鼓励。其次，鉴于近年来媒体和网络监督越来越受到民众的青睐，且收到了很好的效果，国家应当顺应民意通过法律等手段引导其进行有效的监督。最后，突出司法审查的作用，加强对政府信息公开行为的司法监督。
　　进一步完善救济制度。为了有效地保障相对人的合法权利，要给予相对人充分的救济。有权利就有救济，是现代法制的基本原则。人民对政府信息的知情权是天然的，因此有关此项权利的救济也是自然的。针对权力主体侵权成本小，造成损害大；相对人维权成本高，获益低的剪刀差现象，应当完善现有的救济制度。首先，随着国家财力的提升，在未来的政府信息公开条例的修改或者政府信息公开立法中，立法机关应当扩大直接损害赔偿的范围，并逐步对间接损害给予适当的赔偿。其次，通过法律或司法解释的方式明确精神损害赔偿的范围和标准等，使对请求权人的救济更加可行与充分。同时，通过对相对人进行充分救济，加大行政主体违法侵权的成本，从而有效预防行政主体的违法侵权行为的发生。
　　我国已经基本形成了中国特色社会主义法律体系，但由于它们之间是有机统一的整体，因此完善包括政府信息公开条例等在内的中国特色社会主义法律体系，是我们今后一段时间内所要做的工作，也是有效发挥我国法律体系作用和实现社会主义法治目标的前提和要求。（作者分别为中国地质大学（武汉）教授；硕士研究生）