公众参与政策制定的有效路径

　　我国目前公众参与政策制定的途径流于形式。政府要拓宽渠道保障公众有效参与，要真正认识到公众参与决策制定的重要性，明确召开座谈会、听证会需注意的要点。公众要有效参与公共政策的制定，不能仅仅靠行政运作，更多的还需要充分发挥政治参与的作用，比如充分发挥人大、政协的作用。
　　
　　公众参与政策制定的现有途径流于形式
　　
　　在过去，公共政策的制定，基本上都是政府的事情，老百姓只有在执行政策的过程中涉及到自己的时候，才会感觉到公共政策的存在。封闭式的公共政策制定，出台容易，但是执行却往往会遇到很大的问题，因此其效果也往往大打折扣。最典型的是2008年某部门的“绿坝一花季护航”政策，政府一年花4170万元购买该软件，要求所有的计算机都预装该软件，没想到政策一出台，就遇到多方面的质疑，不得不延缓执行，最终不了了之。“闭门造车”行不通，政府开始尝试“开门造车”，在公共政策制定中日益重视民众的参与。比如最近，北京市交通治理拥堵方案出台前，征求市民对治堵方案的意见，共征得有效建议3000余份后，宣布政策生效。公众是否满意了呢?很多人不置可否。但3000多份的有效意见，相较于有着近两千万人口的京城来说，民众的参与实在不能说是充分的。
　　这其中的原因是多方面的。从政府方面来说，交通治堵方案在征求意见之前，一直处于行政内部运作，这使得公众难以提前参与。有关交通拥堵的信息，公众有直观的体验，但缺少系统了解，政府掌握的有关交通拥堵的相关信息，缺乏公开的途径，也使得民众难以有效参与；从民众方面来说，过去参与公共政策制定的机会少，渠道不畅，缺乏参与的经验，公众参与需要付出较大的成本，但参与的结果很难预料，缺乏积极参与性。当然，更为重要的，可能还是公共政策制定本身，没有真正认识到公众参与的重要性，只是形式上需要，所以才匆匆走过场。由于在征求意见时，事先方案不透明，征求意见的时间很短，任民众提出意见后只能看到意见条数，不知道具体结果，因此，在公众看来，征求意见自然是走过场，而走过场的公众参与，自然也别指望它能带来什么效果，更不用说公共政策制定会因此而民主化、科学化。
　　公共政策制定的另一种形式，是听证会。所谓听证会，就是借鉴司法的经验，召集利益相关方，而且不同利益不同意见的人各自陈述后可以相互辩论，听证对最后的决策有很大的影响，听证会上的意见，决策者在决策时必须做出回应。一般来说，中国目前的听证制度，在行政听证中得到的意见和事实，对行政决策没有约束力，因此很容易给人听了也白听的感觉。从法律上来说，国务院的《规章制定程序条例》第35条规定：“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益……应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”据此，如果某个政府机构发布直接涉及公民切身利益却具有普遍约束力的决定，未向社会公布征求意见，也未举行听证会听取意见，是缺乏法律依据的，这剥夺了公民的知情权和监督权，尤其是参与权。如果具有普遍约束力的决定，涉及公民的切身利益，只是在行政内部决定，然后直接向社会发布实施，就会失去公众的理解和支持，其执行的效果，自然会大打折扣。
　　听证会容易形式化。比较普遍的是，价格听证，逢听必涨，逢听必过。参加听证的代表可能是事先安排好的，听证的内容是不重要的，听证后总是绝大多数同意政府的方案。其结果是，听了也白听。据此，很多人认为，如果听证会听了也白听，就不要让公众“被听证”了，听证不仅没有用，反而浪费公共财政，也浪费公众的精力和感情。对政府来说，闭门造车，容易使车一出门就遭到阻力；开门造车，犹抱琵琶半遮面，只是把听证会当作遮羞布，实际上依然是闭门造车，不仅政策很难得到执行，即使执行了，政府也将付出很大的信用成本，而且政府制定政策过程的本身，也将失去公众的信任。信任资源的进一步流失，必将影响政府的形象，从而全面影响政府的有效性。
　　听证会形式化，听了也白听，往往与有些政府部门没有诚意组织听证会有关。不过，听证会也可以是民间发起的，也就是政府应民间的强烈要求不得不举行听证会。民间发起举行的听证会，很难形式化。最近的例子是某市城市规划局，就“绿地变高楼”事件，应广大市民的要求举行听证会，在提问阶段，官员代表面对市民的提问，招架不住，避而不谈，最后不顾参加听证的市民代表的反对，草草宣布听证会结束。很难形式化的听证会，往往被强力看淡，让其没有效果。这也是听证会作为公众参与公共政策制定的手段形式化的一种情形。到目前为止，该事件还没有结论，不过可以看到，不成功的听证会，其实政府已经丢分，而参与听证的民众已经获得了一定的影响，该项目已经停止执行，未来如何，依然取决于民众如何参与，以及参与的力度如何。
　　
　　政府要拓宽渠道保障公众有效参与
　　
　　首先，政府及其部门要真心“开门”，而不是假心假意，半信半疑。政策制定一旦开门决策，就要准备花费较长的时间，而且需要投入较大的决策成本，这些成本花费都是决策制定所必须的。
　　其次，座谈会要做到几个方面。政府征求公众的意见，要给与足够的时间；要提前征求公众的意见，不仅要就方案征求意见，而且要就政策议题征求意见，让民众参与到议题的选择、方案的设计过程中来。一旦方案形成，可以准备多个备选方案，让公众讨论和选择。在方案征求意见阶段，也可以继续开放议题。对于征求到的意见，要有专门的整理，对于未采纳的建议，要给予充分的解释。如果依然存在争议，则需要进一步讨论。
　　第三，听证会要做到的几个方面。首先，要明确听证会的目的是什么，听证会在整个过程中的地位是什么。如果只是征求意见，则开座谈会就可以。如果要广泛征求意见，则征求意见就可以。举办听证会的任务是：召集利益相关方，使其明悉一旦公共政策实施后，他们的利益会受到多大的影响，是否在法律的保护范围之内；如果相关利益受法律保护，政策是否需要实施；如果实施，有什么法律依据，或者损害如何得到补偿。其次，要在听证会的程序上下功夫，依据随机选择或者公开选择的规则，适当选择听证代表(主要是利益相关方，也可以选择几名没有利益关系的市民代表和专家代表)。第三，要根据一般听证的要求，要求所有的代表陈述自己的利益，没有利益相关的可以从公共的角度，提出公共的意见。第四，在辩论交锋阶段，可以相互质疑，但要有序。最后，昕证会的记录，要作为决策的依据，如果决策的依据不足，则需要进一步听证，从而让听证会真正发挥作用。
　　当然，一般来说，行政决策的过程，往往是封闭性的，而且行政一般强调效率，行政有实施的权力，相对于公众来说有很大的优势。其结果是，行政决策一旦开放，往往依然给人一种很封闭的感觉；行政强调效率，要求短期内立即来解决问题，而开门决策，往往耗费时日，所以公众参与行政决策有很大的时间上的局限性；行政强调实施的优势，而且很多情况下有强制力，所以，很多公众，尤其是利益相关方，一旦面临政策强制执行的时候，往往感到非常无力。比如，北京市根据实际情况，快速形成治堵方案，然后提交中央批准，中央原则批准后，交给公众征求意见，快速出台，以求在新年到来之后让拥堵情况快速改善。而一旦政策出台，政府就有强制力来执行，限制车牌，即使有钱买车也得摇号上牌；违章出行，就要面临100元／天的罚款，同天不限次数拍照罚款。这表明，公众有效参与行政决策过程，是有很大限度的。在这个限度之内，可以很好的参与，但一旦超过一定的限度，公众就很难参与，否则将严重影响行政效率。而如果公众继续大规模高强度参与，最严重的后果是，导致政府瘫痪，无法运作。
　　
　　　充分发挥人大、政协的作用，保障公众有效参与
　　
　　公众要有效参与公共政策的制定，不能仅仅靠行政运作，更多的还是需要充分发挥政治参与的作用，比如充分发挥人大、政协的作用。
　　人大代表和政协委员，都是人民的代表，如果人大代表和政协委员，能够及时凝聚公众的意见和建议，代表百姓的利益，无形之中，就可以节约很多公众参与的成本。我国的行政官员领导班子都是由各级人大代表选举产生的，他们必须向人大代表报告工作，对其负责。人大代表和政协委员可以监督政府，也可以提建议。如果充分发挥了人大代表和政协委员的作用，公众有效参与公共政策制定就有了政治保障。一旦有小问题，及时向社会征求意见、举行听证会，其负担就不会那么重，也就很容易解决问题。
　　当然，公众参与公共政策制定，其主语还是公众自己。公众参与公共政策，对自己可能有利，但其利益关系并不明确，往往是个人付出很大的精力，付出很多成本，乃至心理成本，而受益的确是社会大众。所以，公众有效参与公共政策，其实是对社会、对国家，尤其是公共利益的贡献。一个公共政策的活力和质量，不仅取决于政府的能力，取决于参与公共政策的制度和程序细节，更取决于公众参与的意愿、积极性以及投入的多少。有什么样的公民，就有什么样的国家，有什么样的公民，自然也有什么样的公共政策。积极公民，对于有效的公共政策参与，是至关重要的。(作者为中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授、博导，中国政府制度创新研究中心主