资源与环境管理制度创新策略

　　[摘要]我国经济建设和社会发展取得了举世瞩目的成就，但与此同时，环境与资源问题日益突出，相关的管理制度也存在着缺陷。通过创新环境与资源管理理念，实现管理主体多元化，以及推进市场化策略等手段的实施，可以使我们快速走出资源与环境管理制度的困境。
　　[关键词]生态文明
　　资源与环境可持续发展非政府组织
　　
　　研究背景概述
　　
　　生态文明的基本内涵。关于生态文明(ecologicalcivilization)的概念界定目前学术界还存在一定的争论，比较有代表性和影响力的说法主要有两种。一种认为生态文明是指人类作为主体在改造客观世界的同时，采取一系列的手段和措施克服不良影响，实现人与人、人与自然、人与社会的健康有序运行和科学良性的互动；另一种观点则将生态文明作为一种人类社会历史发展的最高文明形态，认为原始文明、农业文明和工业文明虽然都在一定历史时期顺应并推动了历史车轮的前进，但都存在着其自身不可规避的矛盾与困境，而生态文明则可以实现在改造自然的同时也建立一系列的法律法规和政策措施来维护生态平衡，从而认为只有在生态文明的形态下才能实现人类、社会、资源与环境的可持续发展。虽然两种观点在表述方式上存在一定的差异，其着眼点不同，但在对生态文明的目的与归宿上却殊途同归，都是要实现人、自然与社会的和谐发展。
　　生态文明理论的起源、嬗变及其本质特征。2007年，胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升……生态文明观念在全社会牢固树立。”此后建设资源节约型和环境友好型的两型社会成为全社会关注的焦点。然而我们应该看到，关于生态文明思想与理论却是古已有之，源远流长。在中国，《周易》记载“见龙在田，天下文明”即有生态文明思想的萌芽，老子亦有“道法自然”的论述，主张与自然和谐相处。到了20世纪中期以后，人类社会关于“发展”的观念有了更新的认识，诸多学者都在自己的著作中提出了与生态文明相同或相似的观点，如蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》，弗朗索瓦·佩鲁的《新发展观》，罗马俱乐部的《增长的极限》等。而国际社会对人类社会与资源环境的可持续发展和生态文明的广泛关注也一直在不断的推进之中，1972年提出了《人类环境宣言》，1987年提出了《我们共同的未来》，1992年提出了《里约热内卢环境和发展宣言》。中国政府也在1994年发布了《中国21世纪议程——中国2l世纪人口、资源与发展白皮书》，对资源与环境问题的重视提高到了战略高度。
　　在生态文明的视野下，资源与环境管理制度备受关注。资源与环境管理属于“公共物品”，存在着大量的“公共领域”，当前我国的资源与环境管理制度的基本取向是市场化和治理主体多元化。但是众所周知“公共物品”具有非排他性和非竞争性的基本特征，很容易出现“搭便车”的情形，所以治理的主体一般认为是政府，因为政府具有权威性而且有权力对公共资源进行配置，比较容易动用和调节各种资源进行强制性的资源与环境管理，但是由于我国对这一问题的真正明确认识的时间较晚，无论是市场管理还是政府管理都存在很多问题，资源与环境管理的制度本身及其成本与效率都明显不适应社会发展的需求。
　　
　　当前我国资源与环境管理制度困境
　　
　　资源与环境管理主体问题。在我国，资源分为国家所有和集体所有两种形式，个人在一定条件下获得资源的使用权但没有所有权。正是因为产权的主体不清晰、安排不尽合理以及制度缺位等问题造成了哈丁的“公共地悲剧”，所以在我国资源与环境管理主体方面过度依赖政府，政府对资源与环境进行行政性的分配与监督，市场、社会主体、个人在整个体系中严重缺位，无论是从宏观的政策制定到微观的操作执行，基本上都全部依赖于政府的力量，然而我们知道“全能型”的政府是不存在的，政府由于其本身固有的局限性，不可能将资源与环境管理做到面面俱全，其运行成本不断增加，然而运行的效率和产生的结果却不尽如人意。
　　资源与环境管理认识不足的问题。一个国家要实现现代化最重要也是最根本的乃是实现人的现代化，资源与环境管理要呈现新局面新气象必须首先在管理者甚至全体公民的思想认识上进行变革，任何制度的设计以及贯彻执行都需要政策执行者以及受政策影响的群体从心里认可和接受，否则阻滞力量将无比强大，政策的实施将举步维艰。长久以来盛行的唯GDP论成败，使得众多的政府部门不惜一切代价发展经济，资源与环境的问题退居其次，实行的是先污染后治理甚至不治理的发展方式，很多地方对接了发达国家或地区的高耗能高污染的企业，GDP发展了，但是这种竭泽而渔的发展方式也导致了资源的枯竭和环境的恶化。
　　资源与环境管理制度设计的问题。中国的资源与环境管理政策制度于20世纪70年代开始起步，并纳入了法治轨道，1978年的宪法中就有“国家保护和改善生产环境和生态环境，防治污染和其他公害的”规定，1989年审议并通过了《中华人民共和国环境保护法》，以及之后推出的一系列法律法规和政策措施使得我国的资源与环境管理制度初具体系，但是仍然存在很多问题：
　　
　　一是设计理念相对滞后，对于自然资源与环境的价值认识不够深刻，对于权责的规定也不够明确。
　　
　　二是这些法律法规政策措施的更新速度过于缓慢无法适应形势的快速发展，已经出台的政策要么过于宏观要么过于微观，缺少一部真正全面系统科学的调整人类社会与资源环境关系的法律法规。
　　
　　三是在制度和措施的设计中缺少社会激励性，这也使得社会公众不愿意为资源与环境管理作出贡献，从而还是将资源与环境管理的担子压在政府的身上。
　　
　　资源与环境管理制度的创新策略
　　
　　资源与环境管理的思想创新策略。生态文明和科学发展观在党的十七大报告中作为一种战略提出，标识我们对发展方式和路径的一次认识转型。过去以对资源和环境掠夺式的索取和牺牲为代价的发展方式再也不能继续下去了，必须推动经济增长方式的转型，由粗放型向集约型转变。但是我们也应该深刻的意识到人们对于经济增长的欲求是不会中止的，甚至是越来越强烈的，所以对于资源与环境的管理并不是说不开发不利用，而是应该统筹兼顾，全面协调可持续的加以开发利用和保护管理。开发与保护、利用与管理是辩证统一的，并不是不可调和的矛盾，关键在于我们对资源与环境的管理必须首先从思想观念上进行革新，牢固树立生态文明的理念，坚持以科学发展观为指导。
　　资源与环境管理的市场化策略。查尔斯·E·林德布罗姆(charles·E·Lindblom)在《政治与市场》中提出：“在市场取向的制度下，公共事务掌握在政府和实业界两个领导集团的手中，他们必须尽力合作，而且为了使制度有效，政府领导人必须经常依从实业界领导人。两者之间的协作和服从处于这类制度的政治心脏部分。不能够让实业家自己去敲政治制度的大门，必须邀请他们进来。”林德布罗姆的上述观点强调了企业或者说市场在公共事务中的地位，强调了政府与企业合作对于提高公共事务治理有效性的意义，也使企业在公共决策中有相当的发言权。政府不是万能的，人们在对政府在资源与环境管理中的失灵现象进行思考分析的时候很容易想到用那只“看不见的手”来进行调节，在经济学中对资源进行优化配置的一个基础性条件就是私有产权的制度安排，所以我们可以考虑在一些自然资源领域进行产权的明确和安排，真正分清所有权、管理权、使用权和收益权，从而可以进行相应的管理制度安排、产权安排和交易制度设计以及监督。在产权明晰的情况下人们会为了自己的收益而付出努力。
　　资源与环境管理主体多元化的策略。当前我国资源与环境管理存在治理主体单一的问题，过于依赖政府会存在很大的问题，如地方政府过于追求政绩实行的是一种非可持续性的发展观，其本身利益与保护资源环境相冲突，在二者的博弈中政府很容易为了政绩而放弃资源与环境保护；政府部门之间的环保职能交叉断裂严重掣肘了资源与环境管理的实施，因为资源与环境的管理是一项融技术性、社会性与综合性于一体的工作，需要多种协调。此外政府部门的运行不计成本、运行的成本过大效率较差。在此基础上要真正实现资源与环境的优化管理，必须实施管理主体的多元化，政府与其他力量相互配合、补充与协调，形成一种合力来进行资源与环境的管理。这些多元化的社会主体主要包括企业、非政府组织(NGO)和公民个人。要使企业充分认识到保护资源环境，与自然和谐相处不仅仅是企业基业常青的基本保证也是企业赢得社会认可与尊重，从而增强盈利能力的基本要求，非政府组织以其公益性、志愿性与非盈利性的特点及其独特的组织优势和运行模式使得它能够在资源与环境管理方面发挥很大的作用，必要时可充当政府与公众的联系纽带，而公民个人受生态环境的影响最为直接，资源与环境的好坏与其个人利益密切相关，可以充分发挥其主人翁精神，参与到资源与环境管理中去。(作者单位分别为：中国地质大学人文经管学院；中国新闻