公共政策制定中公众的有效参与

　　关系公众切身利益的公共政策的制定和执行，必然要求也依赖于有效的公众参与。公共政策中的有效参与贯穿于公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评价与反馈的全过程。保障公众的有效参与需要拓宽参与渠道，保障信息公开，营造公众参与的良好社会氛围，并且不断提高公民的参与能力。
　　随着我国社会的发展和民主政治的推进，公众参与公共政策制定过程中的需求与能力、广度与深度、渠道与机制、效果与影响都有了极大的改善。然而，在现实生活中还是存在公众对参与公共政策制定的冷漠与被动，公共政策制定中公众参与的渠道缺乏与不畅通，公共政策制定中公众参与的制度化和组织化水平较低等问题。因此，公共政策制定中公众的有效参与仍然是一个有待深入探讨的问题。
　　
　　公共政策与公众参与
　　
　　所谓公共政策，是一种以公共利益为目标、关系社会公众切身利益并对公众可能产生重要影响的政策，它是各种利益博弈的过程和结果。公共政策过程实际上是把社会上各种利益诉求和利益表达输入决策系统并转化为政策输出的过程。公共政策的出发点在于解决公共问题、达成公共目标和实现公共利益，具有显著的公共性，因此，公众参与是公共性的内在要求，是公共政策的本质属性，公众参与必然构成公共政策过程的题中应有之义。公共政策中的公众参与是现代民主政治的基本要求，它有利于提高公共政策制定和执行的效率，有利于公共政策更好地体现广大公众的切身利益，有利于对公共权力的有效临督，有利于建立政府与公众的信任合作关系。
　　什么是公共政策中的公众参与?所谓参与(ParticiDa-tion)就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的民主，公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为，它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。
　　简言之，公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程，它强调参与的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协商、对话、有效的原则。
　　
　　公共政策中公众参与的有效性
　　
　　关系公众切身利益的公共政策的制定和执行，必然要求也依赖于有效的公众参与。公共政策中的有效参与贯穿于公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评价与反馈的全过程，哪一个环节不能有效地实现，都必然影响到公共政策中公众参与的有效性。具体来说，公共政策的有效参与必须符合以下三个基本条件：
　　
　　第一，合适的参与渠道与恰当的参与方法。无论在公共政策的提出与形成，还是在公共政策的实施与反馈阶段，有没有合适的参与渠道和途径、有没有恰当的参与工具与方法，都会影响到公共政策的有效参与。目前，在我国，公共政策中公众参与的渠道普遍匮乏，公众参与的方法和工具也极为有限。作为公民参与的主要制度形式，我国实行由公民选举人大代表作为利益代表的人民代表大会制度。然而，由于人大代表制度的改革和完善很难在短时间内完成，在相当长的时间内，我国仍将缺乏畅通的利益表达、沟通与协调的制度化渠道。这必然导致公共政策中公众参与很不规范，有些利益相关方甚至因为缺乏组织和技术支持而无法参与公共政策制定的过程。目前，公共政策中公众参与的技术少、方法简单，仅有的几种类型是公民通过选举代表参与公共政策的制定、表达自身利益，公共政策过程中政府象征性地征集意见和搜集反馈信息，或者在制定涉及社会公众利益的政策前召开听证会等，公民很难真正参与到公共政策当中。
　　
　　第二，积极的参与意愿。有了参与畅通的渠道和恰当的参与工具，公众有没有积极的参与意愿则成为决定有效参与的重要因素。随着我国社会的发展和公民权利意识的增强，应该说，公众的参与意识和参与水平都大大提高。然而，由于长期以来，在我国，公共权力部门忽视或者不重视公众参与，信息不公开而导致公众对政策制定的知情权不够，公共权力部门往往出于形象工程的需要，简单地或者形式化地允许公众参与；有时，公众通过主动的参与，直接向公共权力机构或者政策的制定者反映社会的现实问题和各种利益诉求，请求公共权力机构制定和出台相关的政策和措施，却得不到公共权力部门的及时回应而无法形成有效参与，这些都大大影响了公众参与热情、公众参与意识和公众参与的有效性。其次，在公共政策的执行和反馈阶段，公共权力部门是否真正采纳和听取公众的意见，也将大大影响公众参与的积极性和意愿。再次，鼓励公民参与的政治文化会促进公民的参政热情，相反，遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。高涨的参与意识与因为参与的无效性而导致参与意愿的丧失已经成为我国公共政策中公众参与的一对深刻矛盾。
　　
　　第三，一定的参与能力。参与能力的不足是影响参与有效性的重要因素。因此，提高公众的素质，大力培育公众的民主法治意识，提高参政议政能力也是公共政策中有效的公众参与的前提条件。努力提高公众自身的素质，使之掌握决策所需的信息和参与技巧，使自身能力符合参与的要求，这样才能保证公民与政策的制定者顺畅的沟通和交流，也才能真正形成有效的公共参与。
　　
　　保障公民有效参与公共政策制定的路径
　　
　　鉴于前述条件，如何保障公民有效参与公共政策制定呢?路径有四：
　　
　　第一，拓宽制度化的公众参与渠道，提高公众参与的制度化水平和组织化水平。只有畅通制度化的公众参与渠道，才能实现公共政策参与中的程序化和规范化，也才能保证公众参与的有效性和稳定性。另外，在公共权力部门对公众利益诉求的回应方面，建立起制度化和规范化的回应机制，在公共权力部门与公民之间形成良性互动关系，推动公众参与的有效性。
　　
　　　第二，保障信息公开，扩大公众知情权。在公共政策的制定、执行和评价的任何一个环节中，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，公共权力机构必须保障信息公开，扩大公众知情权，这是促使和保证公众参与的先决条件。
　　
　　　第三，营造公众参与的良好社会氛围。良好的公众参与氛围，取决于公共利益机构真正利用各种方式或者渠道搜集公众的看法、意见或者态度，并让公众充分表达各自的利益诉求，真正认真听取公众的意见，最大限度地满足和平衡各种不同的利益要求，让公众感觉到参与的有效性，提高公众参与的意愿和积极性。
　　
　　第四，培育公民的民主精神和法治精神，提高公民参与能力。公众要真正参与到政策制定的过程中去，就必须以培养公众的民主法治意识为前提，增强公众参与政策制定的能力，确保公众的有序参与。(作者为中央编译局当代所社会与政治处处长、比较政治与经济研究中心副主任)
　　
　　公共政策过程中公民参与的主要问题分析
　　
　　问题一，传统政治文化的消极影响。中国传统政治文化的消极层面，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的淡薄，影响了公民参与的正常发展。从政府角度来看，还存在官僚主义，把公民当作公共政策的客体，使公民参与流于形式；从公民角度来看，公众参与的主体意识还不强。人们对政策参与的冷漠感，遏制了人们对政策过程参与的主动性和积极性。
　　
　　问题二，经济发展水平相对落后以及不平衡状态的影响。经济发展水平高低直接影响公民参与的程度。目前我国经济发展水平相对落后，并呈现出不平衡的状态，对公众参与形成根本的制约。在经济发达地区，公众对自身利益的关切比较有目的，而在经济欠发达地区，公众参与往往是低层次的、被动的。
　　
　　问题三，公众参与渠道不足和参与制度不明确。我国公民参与公共政策过程有制度性和非制度性两个途径。制度性的政策参与是主要渠道，但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少。而公众通过非制度性的途径参与公共政策过程所需的成本往往比较高。(来源：据《光明日报》刘丽霞文章整