改善民生绝不是“软道理”

　　
　　民生问题表面看起来都是小事、琐事，但却事关社会主义建设和改革事业的大局。各级领导干部必须转变观念，从历史的、战略的高度来看待民生问题。因此，“十二五”规划把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点。正确处理各种关系，树立正确的政绩观，建立健全相应的监督、检查、评估制度，成为当务之急。
　　
　　“十一五”规划期间，社会主义建设与改革取得巨大成就，但民生的改善相对滞后，由此导致社会矛盾和不满情绪呈上升趋势，已引起党和政府以及社会各界的密切关注。因此，“十二五”规划建议强调要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，这是“十二五”规划的基本要求。
　　当前民生问题的主要特点
　　直接关系群众切身利益。物价增长幅度过大、过快，这对居民生活有不小的影响。失业问题亟待解决，每年都有数十万大学毕业生不能及时就业，再加上城镇其他的待业青年使就业的压力更加严重。农民工就业不平衡，东部出口加工业等发达地区出现“用工荒”，其他地区的农民工又找不到合适的工作，这两方面都需要相关部门积极引导。食品安全缺乏保障。此外，生态安全、交通拥堵等和民生有关的问题也需要逐步加以解决。在发展中，收入差距不断扩大。农村剩余劳动力向城市转移，每年大学毕业生在城市就业，以及城市新增人口大大超出了城市的承受能力，使住房、医疗、资源供应、公共服务事业和城市管理面临着巨大的压力。
　　直接影响社会稳定。有些地方政府和开发商相互勾结，在房地产开发中，非法占用农民土地。公路、铁路等国家大型工程和城市建设征地违规操作，克扣、压低和拖欠土地补偿款。不及时、合理、妥善安置搬迁住房，致使相关群众无家可归的现象时有发生。由政府部门组织的强制拆迁、各种非法中介搞的暴力拆迁，经常闹出人命；非法乱开采、违规进行生产造成重大伤亡事故，而又瞒报封口。长期拖欠农民工工资，暴力伤害讨薪工人。黑社会性质组织横行霸道，为害一方。这些违法违规现象由于多方面的原因却屡禁不止。由此引起的上访上告、暴力冲突、人身伤亡、群体性事件，以及冲击政府事件呈上升趋势，直接影响社会稳定。
　　直接涉及制度改革。改革开放以来，大多数城镇居民的住房已有所改善，但为什么近年来住房问题这么突出呢？一是房价上涨太快，居民改善住房即所谓刚性需求，遭遇困难。中央为了抑制房价先后出台两个“国八条”，房价依然上涨。二是城市新增就业人口住房难以得到保障。这些人刚刚参加工作，绝大部分都没有能力购买新房，而政府和社会又未能提供“宜居的”廉租房。三是城镇困难居民的住房长期没有改善。住房问题突出，表面是开发商牟取暴利、政策调控问题，实际上直接涉及土地、财政、税收房产等制度改革。看病难、看病贵的背后是医疗保险制度不健全。人口老龄化意味着与此相关的养老制度和体系并没有很好的建立起来。居民收入差距拉大状况的改变，不仅需要政策调整，而且需要制度安排。
　　“十二五”规划解决民生问题的基本要求
　　面临上述情况，“十二五”规划高度重视解决民生问题，其基本要求可以概括为调整思路、健全制度、加大投入。
　　调整思路。上述问题的出现与我们的发展思路有关。长期以来，我们在发展中高度重视经济发展，尤其是GDP增长，而对改善民生相对重视不够，投入不足，这使需要解决的民生问题比较多。其中有些是属于历史欠账，有些则是发展中遇到的新问题。新老问题、新旧矛盾并存，正如胡锦涛同志所说，“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期”，“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出”。①显然，按照传统的发展思路很难解决这些问题，我们必须调整发展思路。
　　因此，“十二五”规划建议强调，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。这就要求我们从根本上纠正片面重视经济发展和GDP增长而轻视改善民生的发展思路。“十二五”规划强调“发展仍是解决我国所有问题的关键”，但它是以科学发展为主题，“更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义” ②。
　　实现科学发展就要加快转变经济发展方式。加快转变经济发展方式是我国经济领域中的一项深刻变革，是十二五规划的主线，要始终贯彻经济发展的全过程和各个领域。而保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。即加快转变经济发展方式是以保障和改善民生为导向。任何规划的制定、重大工程的立项都必须优先考虑民生问题。要大幅度增加直接保障和改善民生的项目，强化其他工程保障和改善民生的功能。
　　经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向。其中包括构建扩大内需的长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口，协调拉动转变，加快发展服务业，统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设。这都会在不同程度上扩大就业、加快基本公共服务系统和各项社会事业的建设，都同保障和改善民生有着密切的关系。
　　健全制度。我国的社会主义建设和改革事业发展很快，但相关的制度和体制建设往往跟不上。其客观原因是我们没有现成的经验可以借鉴。社会主义的一些传统做法都是与单纯的公有制和计划经济联系在一起的，其保证和改善民生的基本思路是国家全包。但中国是发展中国家又处于社会主义的初级阶段，生产力发展水平和国家的财力、物力很难用这种方式向居民提供服务。发达国家的一些成功经验和好的做法我们可以借鉴，但毕竟国情不同，不能照搬。所以，制度和体制的建立往往需要我们自己去创新，这就大大增加了工作的难度。就主观而言，我们对制度建设也重视不够，致使问题积重难返。旧的制度在改革的过程中废止了，而新的制度又没有完全建立健全起来，致使一些问题更加突出。许多涉及民生的问题，如看病难、看病贵的问题，住房问题，收入差距扩大问题，以及物价上涨问题等都有制度方面的原因。
　　鉴于涉及民生问题的具体制度和体制不够健全，“十二五”规划建议强调，要“完善、保障和改善民生的制度安排”③。要建立健全就业和再就业的服务体系。十二五规划建议强调，要“把促进就业放在经济发展优先位置”④。要解决就业问题，就要建立和健全信息、培训、中介、咨询指导等方面的服务体系。各级政府要把就业服务当作一项社会保障和社会福利事业来推进，实现免费服务，而不是从中赚钱。要加快就业中介机构的建设，坚决打击各种非法劳工市场。解决就业问题就要积极扩大就业渠道，而这项工作又同产业结构的调整、经济发展方式的转变密切相关。产业结构的调整和经济发展方式的转变无疑会扩大就业，但也可能使一些产业部门暂时减少就业。因此，要把产业结构的调整、经济发展方式的转变同就业问题结合起来，通盘考虑，要有相应的制度安排和有力的应对措施。
　　要深化住房制度的改革。要通过必要的制度安排规范国有和集体所有土地的使用权，依法进行开发和利用，做到有法可依，依法进行开发。要明确政府对房地产市场的监督职责，要防止和杜绝土地的盲目开发和对房地产市场的放任自流。要本着多元化和多样化的原则，满足不同人的住房需求，重点要加快保障性住房和廉租房的建设。这既能满足广大中低收入居民的住房要求，又能从根本上稳定房价。
　　要不断完善医疗保险制度。要提高医疗保险的覆盖率，尽快把广大城乡居民都纳入社会保险体系。同时，要提高医疗保险制度的效率和功能，使之真正造福于民，服务与民，尽快解决看病难、看病贵的问题以及老有所养的问题。
　　
　　要进一步完善社会主义市场体制。要加强政府的管理和调控，组织好人民生活必需品的生产、货源供应，保证运输和营销的畅通，减少中间环节，打击行业垄断和非法谋利的行为，以保持市场的繁荣与平稳有序。
　　加大投入。要改善民生必须要加大投入。一方面，要加大改善民生在政府支出中的比重。各级政府要根据“十二五”规划的要求，舍得花更多的钱来改善民生。要加大居民的医疗保险、养老、文化设施、保障性住房、公共交通以及其他各项社会事业建设的投入。要力争保障和改善民生的投入与GDP增长、政府财税收入的增长保持同步。要使改善民生的投入高于至少等同于政府各项开支的增长比例。另一方面，要“加大收入分配调节力度”。⑤要通过工资、税收等手段来调节居民的收入，逐步推广累进税，加大对高收入尤其是财产性高收入纳税的额度。建立并完善捐赠免税制度，引导富人把更多的财富捐赠给社会或慈善机构。减轻中低工资性收入的税赋。要拓宽投资渠道，以增加广大城乡居民的财产性收入，缩小社会收入差距，以促进全体人民的共同富裕。
　　如何落实“十二五”规划的基本要求
　　要贯彻落实“十二五”规划关于保障和改善民生的基本要求，应该抓好以下几个方面的工作。
　　要从战略的高度看待民生问题。在传统的认识中，民生问题是相对比较小、比较次要的问题，各级政府优先考虑的是GDP的增长、市政建设、市容面貌、财税收入等所谓的重大问题。因为这些问题都直接涉及到每届政府，尤其是领导干部的政绩。而民生问题往往并不引人关注，需要投入多，而见效慢。在不少干部的头脑中，经济发展是“硬道理”，改善民生是“软道理”。
　　民生问题表面看起来都是小事、琐事，但却事关社会主义建设和改革事业的大局。各级领导干部有必要转变观念，从历史的、战略的高度来看待民生问题。中国的改革开放之所以取得成功，受到群众的拥护，其中一个重要的原因就是改革始终注意造福与民，改革的成果始终惠及全体人民。我们必须从战略的高度来认识发展中出现的民生问题，通过深化改革及时解决这些问题。民生能不能够得到真正的保障和改善，直接影响到党和政府的威信，党群和干群关系，也影响到社会主义制度的吸引力、凝聚力和竞争力。
　　民生的改善与否直接关系到“十二五”规划能否得到贯彻落实。十二五规划的贯彻落实，社会主义建设和改革事业的发展，有赖于社会的稳定与和谐，有赖于广大群众的参与和支持。民生长期得不到改善，群众的积极性就会被挫伤，与民生有关的社会矛盾也会激化，社会的稳定与和谐就会受影响，这显然不利于“十二五”规划的贯彻落实。中国的民生问题如果得不到及时合理的解决，也可能引起这样或那样的不满情绪，导致这样或那样的危机。我们绝不能掉以轻心。
　　各级领导干部要牢固树立科学发展观和正确的政绩观。各级领导干部要严格按照中央的要求，牢固树立科学发展观。要充分认识“以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局”。⑥各地区、各部门的发展，要把民生放在出发点和落脚点的地位，实现科学发展。各级政府要把任内的政绩和改善民生密切联系在一起，绝不能做有损于民生的事情。与此同时，各级组织部门和领导机关在选人用人上，要更加注重干部在保障和改善民生方面的表现，要加强干部队伍建设，大力提倡和落实干部廉洁奉公、密切联系群众的好作风，关注民生，改善民生。这样才能保证“十二五”规划的贯彻落实，才能保证在“十二五”期间民生能够得到真正的改善。
　　在“十二五”期间，各种不正之风的影响还会存在。一些干部如果没有经受住市场经济的考验、各种利益的引诱，就会贪污腐败、以权谋私。而不法商人不惜工本，拉拢腐蚀干部，仍会出现官商勾结、以权谋私、损公肥私的行为，从而使一些民生问题得不到很好的解决。因此要保障“十二五”规划的贯彻落实，真正按规划的要求脚踏实地改善民生，就必须坚决反对各种不正之风，始终不渝地反腐倡廉。
　　要建立相应的监督、检查、评估制度。经济的发展，GDP的增长，有可以量化的“硬指标”，而民生的改善则往往缺乏这种“硬指标”。迄今为止的一些指标，例如居民收入增长的指数，就有些含糊不清。在统计部门的统计中，相当多的人是被增长的。也就是说统计部门公布的数字与居民实际收入增加不符。CPI的统计也有其片面性，老百姓感觉到的物价的增长同统计部门统计的结果存在不小的落差。至于其他关于民生的评估就更加缺乏量化和权威的指标。民生改善与否，改善多少，难以进行准确的评估，这就使一些干部在工作实际中“一手硬”，即重视抓经济发展、GDP增长；“一手软”，即不重视改善民生。为了解决这个问题，要进一步建立和健全更加科学的民生评估体系和幸福指数。建立这一体系和指数的目的，主要是监督、检查各级政府的工作，评估其在改善民生方面的实际成效。这一评估体系中应包括就业、工资及其他收入、医疗保险、住房、公共交通、城市公共设施保障、饮水食品安全等内容。各级人民代表大会、社会团体、传媒和广大群众都要依照这些指数来监督、检查和评估政府的工作。
　　正确处理各种关系。民生问题牵扯到方方面面，任何民生工程的实施，民生的改善，也都会涉及到许多问题。因此，要落实“十二五”规划，保障和改善民生，各级干部需要妥善处理各种关系。要妥善处理长远利益和眼前利益的关系，全局利益和局部利益的关系，国家、集体与个人三者之间的关系。在土地的征用和开发过程中，曾出现政府强制拆迁和暴力拆迁的问题，现在立法已严格禁止。但这个问题仅靠这样的立法还不能从根本上得到解决。房屋拆迁过程中的一个个案，就涉及到上述三个方面的关系，需要妥善处理，不能从一个极端跳到另一个极端。打假也遇到同样的问题。打假有利于全国人民，但难免要影响局部地区、企业和职工的实际利益，未必会受到这些单位和个人的欢迎。因为一个造假的工厂能解决一大批人的就业，又是地方政府的重要税源。因此地方政府、企业和职工未必支持打假工作。一般性的假冒产品危害性还小，但涉及到食品安全，问题就严重了。作为地方政府如何从全局出发，妥善地处理这些问题，就是一道难题。正确处理各种利益关系，维护大多数人的共同利益，维护国家、集体的利益，同时又要兼顾个人的利益，做到统筹兼顾，协调发展，是实现“十二五”规划，真正改善民生的重要保障。（作者为中国人民大学国家关系学院教授、博导；本文得到北京市十一五社科规划基地项目“社会主义的历史经验与中国特色社会主义研究”资助，项目编号：09AbKD079）
　　
　　注释
　　①“胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话”，《人民日报》，2011年2月20日。
　　②③④⑤⑥《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，《人民日报》，2010年10月28日。