放射性废液处理的法律调控研究

　　
　　【摘要】随着国内核电的蓬勃发展，对核废料处理中的放射性废液处置的规范显得尤其重要。我国应制定和修改相关法律法规和国家标准，监督核电站运行的实际情况。要建立完善的废液处理管理体系，尽快颁发《放射性废液处置法》，加强环境监督和对新技术的研究，不断吸收国外核电管理经验。
　　
　　【关键词】放射性废液处理核电管理法律调控
　　
　　引言
　　核能又称原子能，是指原子核裂变、原子核聚变或在其转变过程中所释放的能量。从上世纪30年代末科学家们发现利用中子轰击铀原子核可维持链式核裂变反应并获得巨大能量至今的70多年间，核能的开发利用，无论在技术上、经济上，还是生产规模上，都已取得了突飞猛进的发展。中国对于核电的规划数量正在不断刷新。
　　在2007年的《核电中长期发展规划（2005～2020年）》中，2020年核电装机容量为4000万千瓦，根据正等待国务院批准的《新兴能源产业发展规划》，这一数字将被改写为8600万千瓦。截至2010年9月底，国务院已核准34台核电机组，装机容量3692万千瓦，其中已开工在建机组达25台、2773万千瓦，是全球核电在建规模最大的国家。
　　预计未来10年内，中美两国新开工建设核电站的数量，将占世界新开工建设核电站的一半以上。对于核废物的处理，各国普遍采取的方法有以下几种：一种是直接将核废料转移到发展中国家；另一种是将核废料抛到公海里；还有就是在国内设法处理、储存。但无论哪一种方法都不能圆满地解决核废物的处置问题，或带来各种争议。所以，核废料的处理问题依旧是各国关注的焦点。目前，我国的高放射性核废物的处置研究还属于初级阶段。
　　立法及管理现状
　　自20世纪80年代以来，我国开始对核安全与辐射进行监督。经过努力，现已基本形成了一套与国际接轨的核安全监督管理体制和相关法律法规体系。从法律渊源来讲，与核安全有关的法律法规主要包括宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方性政府规章、自治条例和单行条例、国际条约等。从具体内容上来说，主要包括通用系列、核动力厂系列、放射性废物管理系列、核材料管理系统等。
　　《宪法》的有关规定。宪法在我国是根本法，具有最高的法律地位。我国现行宪法是１９８２年１２月４日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，１９８２年１２月４日全国人民代表大会公告公布施行的，到目前为止，经过四次修订。宪法第二十六条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这是宪法对核安全进行监管的具体规定，而核电站废液处理是核安全的重要内容之一。
　　法律的有关规定。有关核安全的专门法律主要有两部：一是《中华人民共和国环境保护法》（２００２年８月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自２００２年１０月１日起施行）；二是《中华人民共和国放射性污染防治法》（第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年6月28日通过，自2003年10月1日起施行）。另外，我国刑法、民法通则当中也有相关的规定。
　　《环境保护法》第九条和第十条明确了污染物排放标准制定的部门。《环境保护法》第二十一条规定：“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害。”从这条规定可以看出，向海洋排放核废液必须依照法律的规定。第二十四条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”①第三十三条规定：“生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含有放射性物质的物品，必须遵守国家有关规定，防止污染环境。”从这两条规定可以看出，核电站有义务对核废液进行防治，以防止对环境的污染和危害。第四十三条规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。”这是关于法律责任的条文，对责任人最严重的处罚可以追究刑事责任。
　　《放射性污染防治法》中第八条规定，国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理。国务院卫生行政部门和其他有关部门依据国务院规定的职责，对有关的放射性污染防治工作依法实施监督管理。第二十一条规定，与核设施相配套的放射性污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。第四十一条规定，产生放射性废气、废液的单位向环境排放符合国家放射性污染防治标准的放射性废气、废液，应当向审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门申请放射性核素排放量，并定期报告排放计量结果。向环境排放不得排放的放射性废气、废液的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令其停止违法行为，限期改正，处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。②但是，该条款并未规定具体的罚款数额，对何种行为构成犯罪也无描述，所以不方便执行。
　　行政法规及部门规章的有关规定。目前有关核安全的行政法规及部门规章主要有《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》、《中华人民共和国核材料管制条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等，共35部。
　　国际公约的有关规定。目前，我国已加入的、与放射性污染防治有关的国际公约主要有6种，即《核安全公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、《放射性物质越境运输公约》、《核材料实物保护公约》、《核事故或辐射紧急援助公约》和《及早通报核事故公约》。
　　1994年在国际《核安全公约》发布以后，IAEA（国际原子能机构）组织制定了《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。该公约的目标是在放射性废物管理方面在全球范围内实现并维持高度的安全性，以便根据可持续发展原则使人类健康和环境在现在和将来都可以得到保护。我国于2006年4月加入此公约。
　　与此同时，1970年的联合国大会2749号决议和后来的《国际海洋法公约》，其内容包括公海、大陆架、领海的规定、捕鱼及公海生物资源的养护、海洋环境的保护（包括防止污染）和科学研究等。1982年中国签署了此条约，条约的第十二部分内容是对海洋环境的保护和保全，相当大的篇幅是针对放射性废液的。
　　《联合国海洋法公约》第一百九十四条规定了防止、减少和控制海洋环境污染的措施。依据本部分采取的措施，针对海洋环境的一切污染来源。这些措施，应包括旨在最大可能范围内尽量减少下列污染的措施：从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而排放出的有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质。这一条充分体现了国际法中合作保护人类环境原则和不损害域外环境原则。
　　第一百九十八条规定了对即将发生的损害或实际损害的通知。当一国获知海洋环境有即将遭受污染损害的迫切危险或已经遭受污染损害的情况时，应立即通知其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织。对于此条，由核电厂上报核安全局，再由国家原子能机构上报IAEA通报世界各国③。这一条也显示了各国必须联合起来进行对海洋这种公共水域的保护，即遵守共同但有差别的保护全球环境的责任原则，和平解决国际争端原则。
　　
　　指导性文件（安全导则）的有关规定。有关的指导性文件主要有通用系列、核动力厂系列、放射性废物管理系列、核材料管理系统等63件。其中放射性废物管理系列主要包括《核电厂放射性排出流和废物管理》、《核电厂放射性废物管理系统的设计》、《放射性废物焚烧设施的设计与运行》、《放射性废物的分类》、《放射性废物近地表处置场选址》、《放射性废物地质处置库选址》等。
　　管理现状。1984年10月，国务院专设了环保总局下属的核安全局，其主要职责是：制定有关核安全监督管理法规；依法行使对境内核设施的审批权；依法独立行使核安全监督权。由于我国对核电站建设从一开始就采取了产业发展与安全监督分权管理的方式，使核安全监督机关不涉及工程投资与进度，这就从根本上避免了安全、进度、投资相互影响、相互制约的弊端。
　　国家环保总局参加环境保护国际条约谈判；管理并组织协调环境保护国际条约国内履约活动和对外联系；承担与环境保护国际组织的联系事务。
　　另外，我国设立了全国和核电站所在省区核事故应急委员会、核电厂运营单位核事故应急指挥部等应急管理组织系统，确保在一旦发生核事故的紧急情况下，能够最大限度地控制、避免、减轻核损害。国家核事故应急机构负责审查批准核事故公约、国际通报，提出请求国际援助的方案等。
　　当前法律规定存在的缺陷和问题
　　核能和其他工业不同，其污染有肉眼的不可见性、后果的不确定性、长期危害性严重、根治需要花费极其昂贵的人力物力等特点。前苏联的切尔诺贝利核泄漏事故就是最好的前车之鉴。
　　法律本身的缺陷。核电厂放射性污染防治的法规、标准体系尚不完备。放射性废物管理是防治环境污染的主要任务，但我国目前在法规方面很不健全，与IAEA新近通过的放射性废物安全管理公约很不协调。对核电厂放射性污染的防治尚缺乏完整的监督体系，包括监督的法律依据不健全、监督的执法专业队伍有待加强、严格的监督制度尚未形成等。
　　核电厂场外的应急管理，在某些方面还存在职责不清或职责重叠的现象，一些协调关系尚未理顺。新建核电站也应在此方面多做工作、未雨绸缪，应对将来可能产生的政府—电厂—公众—媒体等多方关系。
　　不断发展的核电和科技给法律提出新的要求。当前，我国发展核电的大政方针已经确定，蓝图已经规划，核电发展将步入历史的快车道，这对核与辐射安全监管部门而言，既面临着不可错失的机遇，也面临着前所未有的挑战。随着我国核电事业的发展，核与辐射安全监管工作越来越艰巨。
　　以秦山基地的核电站为例，目前严格执行的厂规都是以国际相关核法规为基础制定的，并严于国际通用标准，因此排放的废液全部符合国际标准。但在国内立法中，还欠缺针对放射性液体排放具体标准的法规。具体的法规内容，譬如电站各种放射性的废液排放吨数的具体限值、超标排放的惩罚措施等尚在规划之中。随着未来国内核电站大规模的建造，如果不尽快出台相应法律法规，由于公众和国家工作人员的环境意识普遍不高，则难免造成污染或破坏环境的后果。
　　意见和建议
　　建立完善的废液处理管理体系。放射性废液的处理并不是一个简简单单的环境问题，更和工业企业的安全生产密切相关，所以环境保护的法规不能和安全生产的相关法律脱离开来。立法上，用更严格的排放量限额和更严厉的超标惩罚措施可以提高电站的运行水平和责任心；在核电站建设和日常运行时，要求更严密的多重屏障体系，可以减少事故后果。
　　但是，以上的方法对目前的技术水平来说难度不小，对生产成本和经济利益的获取来说影响更是巨大，所以还需要更加长期的调研和论证，依靠相关法律体系的不断完善以达到一个核电发展和环境保护共赢的局面。
　　我国也应该和其他核电国家一样，把核电厂贯彻废物最少化的情况，即向环境排放的放射性核素量和最终需外运处置的废物体积作为考核核电厂业绩的主要内容之一，以全面提高我国的放射性废物管理水平。同时，还要不断完善我国公众参与制度，提高我国环境保护的水平。
　　尽快颁发《放射性废液处置法》。对核电厂的放射性污染防治必须实行依法管理。我国应该尽快颁发《放射性废液处置法》，应对使用多年、内容过时的法规、标准进行修订，然后制定相应配套的、层次分明的有关废液排放的条例、规定、管理导则、标准等法规体系。
　　加强环境监督。我国应健全监督法规，加强专业执法队伍建设，完善执法制度，控制放射性废物的产生量，实施严格的环境监督。要以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全。全面加强核安全与辐射环境管理，国家应对核设施的环境保护实行统一监管。
　　对核电发展的规划和建设，要充分考虑核安全、环境安全和废物处理处置等问题；要加强对在建、在役核设施的安全监管，加快核设施退役和放射性废物处理处置步伐；加强电磁辐射和伴生放射性矿产资源开发的环境监督管理；健全放射源安全监管体系。
　　加强新技术的研究。应加强对核电厂放射性废物管理、重水堆核电厂氚的污染防治、核电厂退役的环境管理以及对核电厂事故中、后期环境保护管理等的科学研究，以提高从事核电厂环境保护的专业人员业务水平，为制定相应的法规标准建立科学的基础，及时反馈到法律规定中去。
　　吸收国外核电管理经验。联合国《人类宣言》指出：“保护和改善人类环境是关系全世界各国人民幸福和经济发展的重要问题，是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”我们还应该积极和国际接轨，不断借鉴别国的经验，提高自己的管理水平。（作者单位：嘉兴广播电视大学）
　　
　　注释
　　①《中华人民共和国环境保护法》，北京：中国法制出版社，1999年，第15页。
　　②《放射性污染防治法》，北京：中国法制出版社，2003年，第12页。
　　③中华人民共和国海事局：《联合国海洋法公约》，北京：人民交通出版社，2004年，第369页。