对公共治理理论的政治学解读

　　
　　【摘要】从政治学角度看，公共治理理论有三个层面的基础。公共治理的个人层面基础是个人自由，制度层面基础是有限政府，社会层面基础是公民社会。对于有着迥异于西方的传统、面临着不同于西方问题的中国来说，公共治理理论总体上不能移植，至少现在还不适合。
　　
　　【关键词】公共治理个人自由有限政府公民社会
　　
　　公共治理的个人层面基础——个人自由
　　从公共治理理论兴起的背景来看，政府失灵是其一个主要原因。西方自由资本主义时期的市场失效为政府全面干预经济和社会公共事务提供了空间。而政府干预的一个直接结果是政府权力和职能的无限膨胀。随着上世纪70年代西方国家经济“滞胀”的出现，哈耶克、弗里德曼等人则重新回到古典自由主义，反对政府过度干预，并发展出一整套关于“政府失灵”的理论。因此，在理论渊源上，新古典自由主义哲学、政治学和经济学为公共治理理论提供了坚强的后盾；而在价值层面上，公共治理理论可以看作是对西方古典个人自由的回归。
　　古典自由主义的消极自由观和国家观认为政府权力和个人权利是一种此消彼长的关系，最容易侵犯个人自由的就是掌握公共权力的政府。为了保障个人自由，必须限制政府权力。公共治理理论强调治理主体的多元化，发挥市场的作用，挖掘第三部门的治理潜力，高度重视自组织网络的自主治理等等，这些理念都必然要求要限制政府权力、反对全能政府。公共治理理论之所以重返古典自由主义的消极自由观，主要原因就在于西方的福利国家导致了政府权力的扩张，侵犯了个人自由：
　　首先，福利国家为了实现分配正义，必然要扩张政府权力，从而侵犯了个人权利，不利于市场的自由竞争。新古典自由主义的主要代表哈耶克认为，私有制和市场竞争是维护个人自由的必要条件；至于分配正义，则被他视为正义观念滥用的结果，追求结果平等的分配正义必然是和市场的自发秩序和个人自由格格不入的。其次，福利国家造成了行政权力即狭义的政府权力的扩张和膨胀，破坏了分权与制衡原则。二战之后，福利国家普遍盛行的一个直接后果就是行政权力的一权独大。国家越来越被行政权所主导，社会普遍福利的要求为行政权摆脱立法权和司法权的制约提供了正当理由。摆脱了权力制约的一权独大的行政权很容易侵犯个人自由。最后，行政权的扩张导致了政府官僚主义的兴起。只有依靠作为代表工具理性的官僚制，行政执行才能获得理想的高效率。而官僚制，作为一种“理想类型”，其基本特征是专业化、权力等级、规章制度和非人格化，官僚制的过度发展妨碍了民主参与①，损害了个人自由。公共治理所强调的参与与合作、授权给社会和基层官员、治理主体的多元化，目标就是更大的个人自由。
　　公共治理的制度层面基础——有限政府
　　为了克服治理失效问题，不少学者和国际组织提出了“元治理”（meta-governance）的理念。所谓“元治理”即“‘自组织的组织’的问题”，政府元治理的责任是建立指导各种不同自组织的共同世界观并确立有利于稳定主要行为主体的大方向、期望和行为准则。②
　　“元治理”的政府必然是有限政府。公共治理理论视野下的有限政府理念具有三重涵义：第一，相对于个人权利而言，政府权力是有限的。这是有限政府最基本的理念，即个人权利先于政府权力而存在。个人权利是因，政府权力是果；个人权利是目的，政府权力是手段。个人权利构成了政府权力不可逾越的界限。为了保障个人权利，政府权力不但受到个人权利的限制和制约，还必须受到分权与制衡的宪政制约。第二，政府的理性能力（主要是政府官员个人）是有限的。与统治行政所奉行的完全理性相对，公共治理理论奉行人的理性的有限性。即只要是人，都是有限理性的，人的理性不可能是万能的。正因为政府精英以至于所有人的理性都是有限的，所以要推行有限政府。这种有限政府与古典自由主义时期的有限政府不同，其强调的是政府不再以强制为权力运行的主要手段，而是强调协调、合作与共同治理。第三，政府权力的有限性和政府理性能力的有限性决定了政府职能和政府能力是有限的。政府只应限于维护公共利益，不能过多地干预私人事务和社会自治领域，并且不要指望全面控制社会。但这样的政府的实现前提是有一个强大、成熟的公民社会。
　　公共治理的社会层面基础——公民社会
　　对于公民社会而言，传统的“国家—社会”的二分法，强调的是国家和社会之间的对立，主张社会对于国家的独立性、自主性。公共治理理论兴起以后，大多数学者开始摒弃这种传统的二分法，而采用“国家—公民社会—市场”三分法。③一方面，对于公共治理而言，公民社会组织的发展壮大是治理理论兴起的一个基础，一个发育健全、独立自主的公民社会是治理的社会根基，因为无论是个人自由，还是有限政府，都以发达的公民社会为前提。公民社会复兴的表现就是自组织网络的勃兴。自组织及自组织网络具有以下特点：首先，自组织及自组织网络具有自主性，“在最简单的意义上，自组织意味着一种自主而且自我管理的网络。”④其次，自组织及自组织网络还具有自发性。它是一种自生自发的秩序。与人为的组织秩序不同的是，自组织不服务于某种既定的目标，相反，它强调在共同利益的基础上，自发地进行调节。其中，自组织治理主要限定于组织层次，包括“涉及多种利害关系的特定机构或组织的行为方式、公私合营企业的合伙运作、以及其他有自主权但是相互依存的组织形式的战略联盟”等等。⑤
　　对于国家与公民社会的关系而言，治理理论意味着政治国家和公民社会的一种新颖关系。关于政治国家与公民社会之间的关系，长期以来无论是自由主义传统还是国家主义传统都认为，二者是一种此消彼长的关系，即是一种零和博弈关系。国家权力的扩张必然抑制公民社会的发展与壮大，反之公民社会的发展必须以抑制国家的力量为必要条件。自公民社会理论复兴以来，人们开始重新思考关于公民社会与国家之间的关系。而公共治理实际上追求的是二者之间的一种新型相互合作关系，这种新型合作关系应该包括两个过程，即：“社会型塑国家”（society-making-state）的过程和“国家型塑社会”（state-making-society）的过程。这两个过程缺一不可，否则就不能实现国家和公民社会之间的相互良性关系：如果只有“国家型塑社会”的过程，其结果必然导致形成一种国家全面控制社会的全能主义国家；如果只有“社会型塑国家”的过程，那就会导致整个社会的政治化，形成一种全民干政的现象。而社会的自主自治功能反而会萎缩。⑥而这两个过程的前提是国家和公民社会都必须足够强大，否则其中的一方就会吃掉另一方。
　　治理理论的兴起使国家与公民社会之间的相互型塑成为可能，二者之间不再是简单的零和博弈关系或相互替代关系。治理作为一种新型的国家与市民社会关系，它使得国家和市民社会之间达成相互协作的良性互动关系成为可能，二者能够在相互监督、相互合作中既能克服政府失灵的现象，又能弥补市民社会的不足。⑦
　　结语
　　治理理论的中国意义是一个值得学界探讨的课题。对于处于转型时期的中国来说，首先，无论在文化传统层面，还是社会现实层面，中国显然并不具备个人自由的文化土壤，西方的个人主义和消极国家观也不会成为中国的主流思想；其次，处于现代化进程中的中国政府离有限政府这一理念还存在着一定的距离；第三，就中国的公民社会组织而言，中国更是缺乏现代意义上的发育成熟的公民社会。对于当今中国政府和学术界而言，公民社会还是“一个新的事物，中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟。”⑧鉴于此，笔者以为，对于有着迥于西方的传统、面临着不同于西方问题的中国来说，公共治理理论总体上不能移植，至少现在还不适合。因为治理理论“过度亲和后现代主义，很可能染上后现代主义反政治、无政府之类的相关毛病。”⑨（作者为吉林大学行政学院博士研究生、内蒙古赤峰学院政法系讲师）
　　
　　注释
　　①⑨郁建兴，刘大志：“治理理论的现代性与后现代性”，《浙江大学学报（人文社科版）》，2003年第2期。
　　②⑤［英］鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆芜编译；转引自俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第79～80、54～55页。
　　③何增科：“公民社会与第三部门研究引论”，《马克思主义与现实》，2000年第1期，第28页。
　　④［英］罗伯特·罗茨：《新的治理》，木易编译；转引自俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第95页。
　　⑥甘阳：“‘民间社会’概念批判”，张静：“国家与社会”，杭州：浙江人民出版社，1998年，第28～29页。
　　⑦郁建兴，吕明再：“治理：国家与市民社会关系理论的再出发”，《求是学刊》，2003年第４期。
　　⑧俞可平：“中国公民社会：概念、分类与制度环境”，《中国社会科学》，2006年第１期。