人民监督员制度改革路径探析

　　【摘要】人民监督员制度是社会参与检察权行使的具体体现。从考察社会参与的正当性出发，分析了人民监督员制度的实施状况和存在问题，提出应从监督机构、监督范围、监督员的选任、监督效力、监督方式及程序、监督信息披露制度这几个方面完善人民监督员制度，并应当由全国人大常委会通过立法的方式对该制度作出全面的规定。
　　【关键词】人民监督员制度 社会参与 检察权行使 制度改革
　　
　　社会参与检察权的行使是指检察权以外的社会力量直接参与到检察活动之中，向检察机关提出有关权力行使的意见、建议，甚至是对检察权的行使有一定的决定权。人民监督员制度是社会参与检察权行使的具体体现。
　　
　　社会参与检察权行使的正当性
　　
　　社会参与检察的理论基础。其一，权利制约理论。权利对权力的监督是衡量现代国家政治文明的重要标志。由于权力制约主要局限于宏观制度层面，而社会监督和制约往往更倾向于对个案的关注，从而较好地填补了权力体系相互制衡的空缺，有利于防止和矫正司法偏差，保证检察权的公正行使。其二，人民主权理论。检察权是国家权力的组成部分，检察机关受人民委托行使权力，必须体现人民意志，对人民负责。同时，人民也需要适度保留这样的权利，即以某种方式直接参与权力的行使，以避免权力运作不能或不足以实现社会正义。通过国民参与检察，使得人民主权在检察环节得到落实。
　　社会参与检察的价值意义。其一，有利于提高检察工作的质量。首先，有利于提高检察权行使的科学性。科学的社会参与机制，有利于充分集中社会智识，克服有限理性的弊端，保证司法决策的质量。其次，有利于检察权行使的公正性。社会参与可以有效防止检察权滥用。而且，与检察官相比，民众毕竟与国家权力关系较远，受国家权力的影响更小，能够以更加客观中立的态度公正地行使权力。再次，有利于检察权行使的民主性。通过国民参与检察，沟通法律职业精英与社会大众的正义理念，使得检察活动更加体现民意，贴近社会生活，更好地实现检察职能的目标。其二，是检察权独立行使的必要条件和保障。社会参与检察活动有助于抵制行政权等其他力量对检察权的不当干涉，使检察权获得了与其他权力抗衡而独立存在的力量和源泉。其三，有利于法治理念的传播与“公共精神”①的培养。普通民众参与到检察活动中，“于潜移默化中受到法律家分析问题的思路、方法及语言的影响”，不仅促进了法治精神的传播，也有利于“公共精神”的培养，推动全社会法治理念的形成。特别是在公民传统道德约束日益弱化的当今时代，社会参与司法对公共精神培育的重要价值无疑值得我们珍视。
　　
　　我国社会参与检察权行使的制度实践
　　
　　我国检察权在运行过程中要接受各种外部监督，主要包括新闻舆论监督、人民政协监督、民主党派监督等。司法实践中，检察机关主动引入外部社会监督，先后实行了特约检察员制度、专家咨询委员会制度。总的看来，人民群众未能真正、实质性地参与到检察权的运行过程，加上一些保障社会监督的机制如检务公开的力度不够，检察工作程序不健全，外部监督很难及时发现和纠正办案中的违法违规现象。2003年8月，最高人民检察院开始试行人民监督员制度，主动引入社会力量加强对检察机关自侦案件的监督ydGD+poLObdGDO+mMNNlbPlHxBjAz/HmkwY7S+TRldA=。人民监督员的工作范围涉及“三类案件”、“五种情形”，同时还具有对改进检察工作提出建议的职能。人民监督员制度的试行，无论是理论界还是实务界均持肯定态度，但是这项制度主要是从回应社会“谁来监督监督者”的疑问的角度进行设计，而没有从检察民主的精神实质和检察工作科学发展的要求去理解和设计，因而制度的民主性不足，实践中存在被动应付、形式化的状况。此外该制度在监督效力、范围、方式、程序等方面也有待于进一步规范。
　　
　　完善人民监督员制度的若干建议
　　
　　人民监督员制度涉及检察机关的组织和职权，应当由全国人大常委会通过立法的方式对该制度作出全面的规定。立法应当解决以下几个方面的问题。
　　监督机构。从世界范围看，一些国家和地区成功运作的外部监督机构普遍采用的是委员会模式②，这一模式有利于实现决策的公正和效率。我国人民监督员制度实行的是少数服从多数的集体决策模式。为规范机构运作，保证监督的有效性，人民监督员工作机构应当脱离检察机关，设置在各级人大，以委员会形式设置，可称之为人民监督委员会。人民监督员是由组织而非个人实施监督的，为避免少数人的任意性意见，应当适当增加人民监督员机构的人数，将目前的3人以上改为9人及以上（人数为单数）。监督机构应当获得独立的资金支持。
　　监督范围。目前人民监督员除了对“三类案件”实行监督以外，还对“五种情形”等违法违纪情况实行监督。从性质上讲，“三类案件”属于法律事务，检察人员违法违纪情形属于行政事务。前者是对案件的直接监督，后者则是通过监督检察人员间接地维护检察权的公正行使。不同的案件性质决定了二者在监督主体、程序等各方面的设置应当有所不同。而且根据发展趋势，对二者的监督均需要进一步加强。因而，笔者建议人民监督委员会专门负责对案件问题实施监督。至于“五种情形”等检察人员违法违纪情况，可以在人大另行设置惩戒委员会负责监督。
　　目前人民监督员对案件的监督只涉及特定的职务犯罪案件，自侦案件的办理仍有大量环节处于监督空白。根据我国实践状况，应当将实名举报初查后拟作出不予立案处理意见的案件纳入监督范围。加强对检察工作的全面监督是必然的发展趋势，因而，除了“三类案件”等必须接受监督，其他案件如果符合一定条件、并经监督委员会审查认为有必要进行监督的，也可以进行监督。随着日后监督职责的扩大，监督工作应当进一步分工和专业化。可以考虑建立两个具体的工作委员会，分别负责侦查等行政属性较强的检察工作的监督和公诉等司法属性突出的检察工作的监督。
　　监督员的选任。目前各地人民监督员中人大代表、政协委员占较大比例。笔者认为，监督员的选任资格应当依据工作职责来设定，应当配备一定比例的具备法律专业知识的人员。建议三分之一的监督员从人大代表、政协委员中选任，三分之一的监督员从具备法律本科或以上学历的公民中选任，以满足监督工作对法律素质的要求。另外三分之一的监督员从其他社会人士中选任，以充分体现监督的“人民性”。除了“机关、团体、企业事业单位推荐”外，还应当增加“由所在辖区内选民直接报名”的规定。符合条件的公民自愿报名，经人大常委会进行资格审查，决定其是否进入人民监督员人才库。所有人民监督员均以抽签的方式从人才库中随机抽取产生，以保障监督员的独立性。
　　由于侦查比公诉的案件专业性、复杂性更强，侦查案件监督员的选任应当更为专业化和精英化。建议三分之一的侦查案件监督员从纪检监察机关、公安机关中选任，三分之一从具备法律本科或以上学历的知名社会人士中选任，另外三分之一从人大代表、政协委员、高等院校中选任。
　　监督效力。目前人民监督员的决议只是咨询和建议的性质。相比较而言，侦查工作专业性强，不宜提升监督效力层次，但是起诉环节应当强化民众意愿表达，赋予人民监督员对不起诉案件审查决议的强制法律效力。建议当人民监督员作出案件应当起诉的决议时，检察机关应当在3个月内作进一步的研究。如果认为不起诉处分妥当的，应当向人民监督员报送详细理由。人民监督员再度审查采取听证形式。检察官应当出席听证会并陈述意见。如果人民监督员再次作出应当起诉的决议，则具有法律拘束力，检察机关必须提起公诉。
　　监督方式及程序。在监督程序方面，目前由被监督者（检察院）启动监督的程序设计不符合监督的本质，建议由监督委员会自行启动或者依当事人申请启动。除了“三类案件”等必须进入监督程序，对于其他案件，委员会可依职权自行启动，也可以依据当事人申请，经审查符合一定条件的进入监督程序。
　　人民监督员制度功能的实现有赖于正确的审查方式。目前人民监督员对三类案件的审查主要采取单方面听取检察官介绍案情和证据的方式，只有在重大复杂案件中，才可以听取辩方的意见。相比较单方审查方式，听证方式有利于保障人民监督员作出正确的决定。建议除了涉及国家利益和个人隐私的案件以外，案件审查都可以适用听证方式。鼓励具备条件的地方扩大听证方式的适用。
　　规定监督信息披露制度。除了仍处于保密期间的案件外，应当在专门性媒介中定期公开委员会的监督情况。将被监督案件的处理结果、诉讼过程、检察机关和监督机构作出相关决定的详细理由全部公开，使得任何公民均能对检察机关和监督机构作出的司法决定进行研究和评价，从而进一步扩大社会监督，促使检察机关和人民监督员审慎地行使职权。对于涉密的案件，随着案件进程的推进、保密理由不存在后，也应当向社会公开。（作者为南京师范大学法学院刑事诉讼法专业博士研究生、连云港市人民检察院检察官）
　　
　　注释
　　①“公共精神”是指在现代社会中公民所应具有的独立人格觉悟、社会参与意识与公共责任理念等精神素质的统称，它涉及公共生活领域，事关个人生命健康、生活秩序以及社会和谐发展。参见潘强恩：“论公共精神”，《光明日报》，2003年11月5日。
　　②例如香港的廉政公署咨询委员会，澳大利亚的新南威尔士廉政公署咨询委员会，日本的检察审查会等。