城乡一体化进程中乡镇政府责任研究

　　【摘要】改革开放以来，我国城乡发展迅速，城乡面貌发生巨大改变。但是，城乡差距扩大、发展失衡问题日益突出。城乡一体化作为新时期的一项重大决策，成为我国城乡经济社会发展的指导方针。乡镇政府是国家基层政权组织，在推进城乡一体化进程中承担着重要的责任。
　　【关键词】城乡一体化 乡镇政府 政府责任
　　
　　城乡一体化进程中乡镇政府责任的厘定
　　
　　传统意义下的乡镇政府责任。在建国初期，考虑到主客观条件、国内外情况等因素，我国政府选择了计划经济体制。计划经济体制是指由国家统一计划调节国民经济运行的经济体制。这一时期，政府扮演着干预者的角色，通过行政手段来强制贯彻国家制定的指令性计划以实现国民经济的发展。政府控制着社会的各个领域，承担着方方面面的责任。高度集中的计划经济体制促进了建国初期的国民经济恢复和发展，初步建立起比较完整的工业体系，帮助新中国顺利度过了经济困难时期。但是，随着经济规模的扩大，逐步暴露出计划经济体制忽视价值规律和市场调节作用、片面强调计划等弊端，阻碍了经济建设的进一步发展。乡镇政府作为基层政权组织，在计划经济体制运行期间，其主要职责是执行国家的政策方针，落实上级政府做出的决定和命令，保证社会经济生活平稳过渡和快速发展。
　　从改革开放至今，我国的经济体制逐渐完成了从计划到市场的转变过程，社会主义市场经济体制基本建立，并在不断完善。市场经济体制就是通过国家政权和法律对人与人之间的关系加以制约和规定，并由此调节市场对资源的配置和经济运行。我国的社会主义市场经济体制表现为公有制与民主法制的内在统一和经济的计划性。经济体制的转型必然带来了政府职能的转变，政府的角色也由干预者逐渐演变为服务者。这一时期，政府的目标就是按照精简、统一、效能的要求，建立起适应社会主义市场经济体制的职能体系。乡镇政府此时的角色定位于基层服务组织，职责的履行以服务监督、政策指导、宏观调控为前提，全面促进当地经济建设的发展。乡镇政府由以前的经济建设型政府向公共服务型政府转变，逐步建立起一个高效、透明、法制的责任政府。
　　城乡一体化下的乡镇政府责任。城乡一体化的战略目标增加了乡镇政府的执政难度，给乡镇政府带来新的挑战，要求乡镇政府必须担负起新的职责。在发展目标上，要把提高城乡居民收入水平和生活质量、实现人的全面发展作为根本的出发点和落脚点，努力缩小工农差距、贫富差距、城乡差距和地区差距，要让农民和市民共享现代文明的成果。在发展方式上，要摒弃城乡差别发展方式，实现农业农村现代化、工业化、市场化和城市化的同步发展，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。在发展体制上，要推进城乡配套的综合改革，彻底消除城乡分割的二元经济社会结构和各种制度障碍，赋予农民平等权利、发展机会和公平的国民待遇，建立起有利于城乡一体化发展的新体制。在发展机制上，要改变以往农业支持工业、农村奉献城市的单向发展机制，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，坚持工业反哺农业、城市带动农村和多予少取放活的基本方针，形成以工促农、以城带乡的发展新机制，促进城乡共同繁荣和进步。
　　在城乡一体化进程中，乡镇政府直接面向广大民众，其职能的发挥既关系到民生问题，也关系到农村基层政府存在的合法性。但是，城乡一体化作为我国一项新的2L+syLJ+JRXsC+bB9WH8zA==战略决策，并无以往的经验可以借鉴，各级政府都是在摸索中前进，往往是先建立试点，再逐步推广开来。乡镇政府由于其所处的位置，决定了其在统筹城乡发展、实现城乡一体化的进程中，总会遇到各种各样的问题，而这些问题是以前从未遇到过的，这就增加了解决问题的难度。在城乡一体化这个背景下，乡镇政府除了承担传统意义上的责任，还要履行统筹城乡发展的职责。同时，当乡镇机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，还要承担相应的法律后果。
　　
　　城乡一体化进程中乡镇政府面临的责任问题
　　
　　在推进城乡一体化的进程中，乡镇政府首要的职责就是维护公民的基本权利，保障公民的权益不受侵害。但是，由于我国长期实行城乡二元户籍制度，使得城市人口拥有多方面的福利保障，享有较多的公民权利，而农村人口的权利却被严重剥削，造成城乡人口权利上的不平等。二元户籍制度严重阻碍了社会的正常流动，导致我国城乡社会发展的不平衡，是城乡差别巨大的主要原因。
　　城乡居民在身份上的不一致。我国从1958年开始确立城乡二元户籍制度，把居民分为城市人口和农村人口这两种不同的身份。与身份相连的就是不同的权利和待遇，城市人口一出生就具有了城市户口，享有医疗、卫生、教育等方面的福利，而农村的孩子一生下来就是农村户口，与其身份相关的福利非常少。农村的孩子如果想改变身份，只有通过参军、上大学等方式来实现，但对于大多数人而言，这样的改变只是梦想。由于身份难以更改，以至于城乡一体化后从农村转移出来的人口无法在城镇获得合法的身份，不能与城镇居民享有同等的社会待遇。
　　城乡居民在就业上的不平等。《劳动法》第三条明确规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”虽然劳动法规定了公民享有的这些权利，但在实际社会生活中，农民因其出身和户口所在地而被区别对待。在就业机会上，因为学历、知识结构、劳动技能等条件的限制，农民只能从事一些又脏又累、危险性大的工作。在就业待遇上，农民一般以临时工或合同工的形式进入单位，往往是干的活最多，得到的报酬最低。同时，临时工或合同工一般享受不到医保、养老等福利待遇，当遇到工伤事故时也常常被用人单位一次性赔偿了事。
　　城乡居民在受教育上的不公正。《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《中华人民共和国教育法》第三十六条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。《宪法》和《教育法》都明确规定了我国公民在受教育上是权利平等的。然而，由于城乡二元户籍制度的存在，使得城乡居民在受教育权利方面存在区别对待现象。城市教育所需要的教师工资和基础设施等由国家财政提供保障，而农村教育所需要的人员工资和学校建设往往要由农民来筹集资金。在推进城乡一体化的进程中，大量的农民进城务工，但其子女由于户口的原因无法就读城市里的学校，面临着无校入学的窘境。
　　
　　城乡一体化进程中乡镇政府解决责任问题的对策
　　
　　城乡一体化是我国构建社会主义新农村的一项战略措施，但是由于二元户籍制度带来的就业、教育、社会保障等一系列问题，严重阻碍了城乡一体化的进程。因此，改革现行的城乡二元户籍制度势在必行，乡镇政府在这一过程中，必须承担起责任，推进改革深入进行。
　　明确户籍的基本职能。推进城乡二元户籍制度的改革，必须要明确户籍的基本职能。户籍首先承担着证明公民身份的职能。公民只有在身份明确的基础之上，才具有相应的民事行为能力和权利能力，享有相应的权利参与各类社会活动。其次承担着为政府配置劳动力资源和制定国民经济发展规划提供人口数据和相关基础性资料的职能。乡镇政府在明确了户籍的基本职能后，就要改变过去对城镇人口的偏向性政策和对农业人口的歧视性条款和规定，逐步去除附加在户籍上的其他职能。通过建立开放的社会保障制度，取消户口带来的特权，使不同类型的户口只具有证明身份和统计数据的功能，还原户口本来的面目，而不再代表不同的利益和社会阶层，使城乡居民真正实现身份上的完全一致。
　　建立城乡统一的户籍制度。由于城乡二元户籍制度把城镇居民和农村居民分开管理，使城乡居民在权利和福利待遇上有很大差别。统筹城乡发展，就是要消除存在于城乡居民间的差别，实现城乡统一协调发展，使城乡居民享受到一样的权利和福利待遇。要建立城乡统一的户籍制度，就要求乡镇政府按行政区划建立城乡统一的居民户口，健全城乡统一的户籍管理制度。有了城乡统一的户籍制度，乡镇政府在安排农民进城就业问题上，就可以合理配置劳动力资源，逐渐培育起平等竞争、城乡一体化的劳动力就业市场，增强城镇的综合效益和整体竞争力。
　　健全城乡户口迁移制度。城乡一体化的进程，使得大量农村人口涌入城镇。然而，城乡二元户籍制度制约了人口的正常迁移。许多农民在城镇工作了很多年，但由于户籍制度的原因，使得户口无法迁入当地，无法享受到与城镇居民相同的福利待遇。农村剩余劳动力向城镇转移是社会发展的必然趋势，但以往的户口迁移制度控制太严，导致人口的迁移率长期停留在低水平，这样很不利于人才的合理流动，从而也制约了城镇本身的发展。因此，乡镇政府在城乡一体化的进程中，应当准予务工、经商、投资、兴办实业、购买商品房的人员、有稳定职业或生活来源的人员，以及城镇化发展所需要的各类人才在当地落户，并根据本人意愿办理城镇常住户口，促进城乡一体化的快速发展。（作者单位：贵州大学法学院；本文系贵州大学研究生创新基金资助项目成果，项目编号：省研人文2010003）