社区矫正的检察监督分析

　　社区矫正(community correction)，是与监禁矫正相对的一种行刑方式。社区矫正制度滥觞于二十世纪二、三十年代，作为一种对刑罚报复主义反思的思想成果，伴随刑罚种类的轻缓化、处罚的轻刑化和开放化的浪潮，二次世界大战后在世界许多国家和地区得到长足发展。社区矫正制度对于缓和社会矛盾、降低行刑成本、帮助罪犯重新回归社会等具有重要作用。我国于2003年7月在全国部分省市开展了社区矫正试点工作，2009年9月社区矫正工作在全国试行。截止2010年底，全国共有26.4万人被列入社区矫正，占“监外执行五种人”(即管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利的罪犯)总人数的51.9％。2011年，《刑法修正案(八)》正式将社区矫正列入刑法条文，社区矫正正式进入了法制化的轨道。下面，笔者结合社区矫正检察监督工作，拟就社区矫正检察监督过程中存在的问题做一分析。
　　
　　一、开展社区矫正检察监督的意义
　　
　　我国《刑法修正案(八)》将社区矫正正式写入刑法，标志着我国“社区矫正”式进入了法制化的轨道。这既是对社区矫正在我国试行以来积极意义的充分肯定，也是对检察机关贯彻落实宽严相济刑事司法政策的一种有益补充。同时，对于检察机关克服长期以来追求的重刑主义思想，充分发挥检察监督职能，在构建和谐社会、服务大局中推进我国刑罚轻缓化、行刑社会化发展方面提出了明确的要求。
　　首先，有利于全面贯彻落实宽严相济的刑事政策。从上世纪80年代以来，我国对犯罪的全面或专项“严打”持续不断，这对于改善社会治安状况有一定效果，特别是能够在短期内显著地降低犯罪率，提高群众对于社会治安的满意度。但是。从整体和持续性社会效果看，“严打”产生的积极效果十分有限。我国此次《刑法修正案(八)》将社区矫正写入刑法，进一步丰富了宽严相济刑事政策的内涵和外延，对处理情节较轻、社会危害性较小的犯罪，或者罪行虽然严重。但具有法定、酌定从宽处罚情节，以及主观恶性相对较小、人身危险性不大的被告人，以及未成年人、在校学生实施的较轻犯罪等提供了更加有效的解决路径，为他们重返社会，实现自我价值重塑，为更加积极有效地实施“教育、感化、挽救”的方针和政策，提升执法的法律和社会效果，增进社会和谐建立了新的解决渠道。
　　其次，延伸了矫正的层次和范围，提升了刑罚的执行效能。随着世界范围内刑法理论的不断发展，人权思想的逐步深入。刑罚种类的轻缓化、处罚的轻刑化和开放化成为了刑法发展进步的必然结果。作为对监禁矫正反思的一种产物，人们认识到社区矫正的巨大优越性。实际上，社区矫正和监禁矫正构成了对犯罪人实施刑罚的一个有机统一的整体，两者之间体现了过渡性、相辅性、互补性和整体性。监禁矫正对于发挥刑罚的特殊预防和一般预防功能，最大限度地遏制罪犯重新犯罪，发挥了不可估量的作用。社区矫正对于克服监禁矫正可能带来的以消极服从、自信心与进取心严重丧失为特征的“监狱人格”的出现具有不可替代的弥补作用。通过对监狱服刑期满进入社会的刑满释放人员和其他轻微犯罪人员在社区矫正情况的有效监督，实施有效衔接的社区矫正，对他们进行有针对性的心理引导和行为规范，促使形成健康的社会人格，实现再社会化，最终回归社会，避免重新犯罪具有重要价值。
　　再次，对有效利用社会资源，降低刑罚成本具有重要作用。社区矫正体现了一种宽容心理和人道主义精神，体现了人性关怀的理念，通过建立完善政府主导的和社会各方面参与的多元化的社区矫正网络，对于吸收社区矫正的专业指导队伍和扩大社区矫正的资金来源渠道。具有不可或缺的作用。当今西方各国大量适用非监禁刑，不仅体现了现代刑罚的人道主义精神，增强了行刑的公开性和透明性，并且通过矫正对象对社区的劳动和服务，逐步使社区矫正工作得到了社区居民的理解和支持，便于监督和制约行刑权的运作，这将有助于形成公民权利对司法权力的制约，吸引一些人从事社区矫正的志愿者行动，通过参与社区矫正的行刑过程，使社区矫正的收容量逐步增加，与监禁矫正相比，能够有效节约政府资金。
　　
　　二、社区矫正检察监督工作存在的问题
　　
　　加强对社区矫正的检察监督对深入推进社区矫正工作的正确统一实施、提升社区矫正的执行效能，维护矫正对象的合法权益具有重要意义。但在司法实践中存在着具体的执行规定缺失、监督渠道不畅、监督手段单一和监督程序模糊等亟待解决的问题。
　　一是社区矫正相关检察监督规定缺失。在2009年9月两院两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中明确规定：坚持党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织。相关部门协调配合。司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的检察监督，发现有违法情况时应及时提出纠正意见或者检察建议，保障刑罚的正确执行。根据在社区矫正工作开展的比较成熟的国家的经验，他们一般在在刑法和刑事诉讼法中均明确规定了社区矫正执行的刑罚种类、刑罚适用和执行制度，以及各种社区矫正措施适用的程序、步骤及刑事执行法律关系主体的权利和义务。相比较我们国家的规定，只是在上述相关《意见》中简单规定了检察机关的检察监督职责。近几年，高检院就做好监外执行检察和社区矫正检察监督工作出台了《关于加强监外执行检察工作的意见》、《关于在社区矫正试点工作中加强检察监督的通知》、《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》、《人民检察院监外执行检察办法》等专门性文件。2009年6月高检院会同中央综治办、最高法院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》。其中，2009年9月两院两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》与2009年6月高检院会同中央综治办、最高法院、公安部、司法部联合下发的《关于加强和规范监外执行工作的意见》，两个《意见》在社区矫正的执行主体上存在明显差别，分别是公安机关和司法行政机关，《关于加强和规范监外执行工作的意见》在监督对象上是公安机关，没有涉及司法行政机关的内容。结合对国外相关制度和立法的比较研究，当前我们国家对社区矫正执行主体的相关检察监督规定存在空白，远不能满足开展检察监督的需要。
　　二是社区矫正检察监督职能虚化。根据最高人民检察院“四个办法”相关规定，检察机关在履行监外执行检察监督过程中，如果发现违法情况，可采取检察建议或者纠正违法通知书的形式，通知执行机关纠正。如果被监督单位对纠正违法通知书或者检察建议消极抗拒，下级院可以向上一级人民检察院报告，由上级人民检察院向同级被监督单位提出。这样的检察监督模式，使下级检察机关的监督工作缺乏刚性，失于弱化或程式化，最终演变成一种矛盾的上交和转移，由上级检察机关协调处理，徒增了工作程序和成本，监督成效也大打折扣。
　　三是社区矫正检察监督对象不明确。2009年9月两院两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中，明确规定了社区矫正工作由司法行政部门牵头组织，司法所具体实施的工作机制。按照该规定，社区矫正的执法权和执行权均由司法机关行使，检察机关作为刑罚执行的监督部门，理应监督司法机关对社区矫正的日常管理、教育、考核等工作，但在实践中却形成一种执法机关是派出所。执行机关是司法所的格局，这样一种“司法牵头、公安配合”的管理形式和执法权和执行权分离的模式，使得两部门的职责不清、职能交叉，导致监督对象变得不确定和模糊化。
　　四是社区矫正检察监督范围偏窄。由于我国受长期重刑主义思想的影响。片面追求监禁刑，社区矫正刑的适用率极低。根据有关资料，2000年。加拿大适用非监禁刑的比例达到了79.76％，澳大利亚、新西兰、法国、美国达到了70％以上，英国、日本超过50％，韩国和俄罗斯比例较低，但也分别达到了45.90％和44.48％。近几年。我国适用缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17％，这在相当程度上局限了社区检察监督工作在更大范围内发挥监督效能的可行性，
　　五是社区矫正检察监督渠道不畅和人员短缺，影响了检察监督的效果。对被判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、裁定假释等的罪犯。裁决机关不能及时将有关法律文书送达公安机关，或者公安机关不能及时将法律文书送达至负责监管的派出所、司法所。部分基层检察机关监所检察部门人员短缺，制约了社区检察监督工作的开展。
　　
　　三、做好社区矫正检察监督工作的对策
　　
　　一是建议尽快制定专门的社区矫正法律规范，增强检察监督权威。应根据我国国情，按照社区矫正制度行刑社会化的趋势和要求，建议尽快制定专门的社区矫正法，对社区矫正的性质、监督措施、监督对象、资金保障、执行程序，以及社区矫正机构和人员的设置、矫正内容、职责、权力与义务等方面作出明确而具体的规定。进一步明确和细化检察机关对社区矫正检察监督的程序、方式以及保障措施等。建议将社区矫正检察监督规定中的一些弹性条款设置为刚性条款，通过设置社区矫正检察监督权中的会见权、阅卷权和调查取证权，明确检察建议和纠正违法通知书在检察监督中的法律强制力，规定被监督机关及责任人无正当理由，不执行检察建议或纠正违法通知书的相应制裁后果。
　　二是准确把握社区矫正检察监督的功能定位。检察机关在开展社区矫正检察监督工作中，一定要按照2009年9月两院两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》要求，加强对社区矫正各执法环节的检察监督，发现有违法情况时应及时提出纠正意见或者检察建议，保障刑罚的正确执行。检察机关参与社区矫正工作，主要是监督司法行政机关、公安机关、人民法院，以及监狱、看守所等有关部门及其工作人员。发现和纠正在社区矫正过程中的违法行为，保障社区矫正工作依法、公正、有效开展。应当强调，检察机关在参与社区矫正工作中的职责是检察监督，监督有关机关认真履行职责，做好社区矫正工作，而不能脱离监督职责。代替或者包办执行机关的工作。
　　三是适时扩大社区检察监督矫正人员的范围。根据规定，社区矫正对象是管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利者，因此，这五类人应是社区矫正工作接收的主体。按照刑罚轻缓化、行刑社会化的发展潮流，我们应在充分论证基础上，积极引进和吸收世界上社区矫正成熟国家的经验，扩大社区矫正人员的适用范围和比例，将刑满释放人员、在校学生轻微犯罪等纳入社区矫正的范围，使社区矫正制度在构建和谐社会中发挥更大的作用。
　　四是实现社区矫正工作多部门间的无缝衔接。交付执行机关、社区矫正执行机关、检察监督机关三者对于社区矫正工作的最终实现承担不可替代的责任。实践中，三者之间的协调沟通不畅导致脱管、漏管现象时有发生，建立统一的工作对接机制，做好法律文书送达和相关情况的通报，在社区矫正机构执行矫正终结、变更或终止的行为时，应当将相关的法律文书送检察机关备案。同时，明确公、检、法、司、监狱等部门在交付执行过程中的具体职责，实现定期或不定期的座谈交流，确保信息沟通渠道畅通。对基层司法所执法过程中可能出现的严重违法问题和社区矫正中的重大事件，进行随时检察。及时监督是否依法、正确适用非监禁刑。监督是否依法、正确对监外执行罪犯进行管理、教育矫正。特别要注意监督对监外执行罪犯的判、交、送、接、帮、罚等各执法环节是否实现无缝衔接，最大限度地防止和减少监外执行罪犯“脱管漏管”和重新犯罪。
　　五是创新监督方式。实现同步检察监督。创新监督方式，应实现五个转变：从传统的事后监督向事前监督发展的转变，从静态监督向动态监督的转变，从以人为中心的监督向以事为中心的转变，从以惩治为内容的监督向以保护、教育与惩治并重监督的转变，将配合为主的监督转为更多的以制约为内容的监督。目前，检察机关对社区矫正的监督，更多的是事后监督，这种监督方式不利于问题的发现和解决，而且也影响了检察监督效能的发挥。因此，有必要前移监督关口，变事后监督为同步监督。同时。检察机关应进一步创新监督方式，把查办职务犯罪案件与社区矫正检察监督工作有机结合起来，防止社区矫正被滥用为权力寻租的工具，避免社区矫正过程中腐败现象的发生，
　　六是整合检察监督资源，强化监督实效。现行社区矫正相关规定，造成了社区矫正工作主体和执法主体的人为分离，给检察监督权的行使造成了很多不应有的监督盲点和不便。检察机关应当整合侦查监督、审判监督和执行监督等职能资源，形成以监所检察部门为核心的社区矫正检察监督的一体化工作机制，充分发挥各业务部门的职能作用，形成检察监督的合力。同时，应高度重视加强社区矫正检察监督工作的信息化建设。建立公检法司部门共享的社区矫正信息系统平台。充分运用现代信息技术，切实提高监督的质量和效率。探索设立乡镇检察室或派驻检察室，增加人员编制，加强对监外执行的随时检察和定时检