高校学生事务管理的法律问题及其应对

　　［摘要］近年来，随着中国民主法治建设进程的推进，高校学生管理工作越来越注重依法办事；同时大学生的法治意识不断增强，越来越多的学生开始利用法律维护自己的权益。在这样的背景下，学校与学生相互之间的纠纷与案件呈现出越来越多的趋势。如何既保证学生的权益，同时也能实现高校的权益，促使学校和学生双方关系更加和谐，成为当今高校管理者深入探索的重要课题。本文从高校学生管理事务有关法律关系分析出发，探讨如何依法开展高校学生管理工作，构建学校与学生之间的和谐关系。
　　［关键词］高校学生管理事务；法治；和谐校园
　　［作者简介］江鸿波，同济大学学生处思政科科长，法学硕士；祁明，同济大学学生工作处处长，政治学、经济学双学士
　　
　　一、高校学生事务管理的法律关系
　　“法律关系”是指法律关系主体基于法律的规定而形成的一定的权利义务关联。法律关系是主体之间的一种特殊的关系，有如下几个要件：一是这种关系是基于法律的规定。二是主体相互之间有权利义务关系。三是这种关系如果受到侵害，一方主体可以依据法律规定寻求法律救济。如果法律关系一方主体认为其合法权益受到侵害，可以起诉，法院非有正当理由不能不予受理；而如果不是法律关系，则即使起诉法院也可以不予受理。比如高校给予违纪学生的处罚是一个法律关系：高校作为一个主体、学生作为一个主体，基于这个处罚行为，而形成了相互的法律上的权利和义务。但是，并不是所有发生在学生和学校之间的联系都会形成法律关系，比如学校党支部发展学生党员，这属于党组织的行为，不是基于法律的规定而发生的权利义务关系，因此不是法律关系。
　　高校是一个特殊主体。其特殊性主要体现在高校是事业单位，虽然不是行政机关，却拥有很多类似政府管理机关的行政职能，这从高校领导人的行政级别就可以看出。同时高校又是市场经济的参与者，是可以独立核算的法人，是民事法律中认可的事业单位法人。由于这样的特点，高校和学生之间的关系是一个复杂的法律关系，既可能是一种民事法律关系，也可能是一种行政法律关系。
　　需要指出的是，目前在法学界、法律界对高校是否是行政机关、高校与学生的关系是否是行政法律关系仍然存在着很大的争论：第一种观点认为，高校只是事业单位，不属于国家行政机关，所以不可能存在行政管理关系，故高校和学生之间不存在行政法律关系；第二种观点认为，高校虽然不是行政机关，但根据目前我国的国情和司法实践，高校具有一定的行政管理职能和行政管理权力，故在司法实践中，有时也把高校拟制为行政机关。因此，学生和高校之间是民事法律关系和行政法律关系并存的。
　　二、高校、学生的权利义务问题
　　1. 学校的权利
　　高等学校的行政权力很多，包括招生、学籍管理、组织考试及授予学位、授予荣誉、处分、居住及身份管理、医疗、保险等部分社会救济行政权等等。那么，学校本身不是行政机关，这些行政权利都是由谁授予的呢？按照《中华人民共和国教育法》第二十八条的规定， 学校及其他教育机构行使“按照章程自主管理； 组织实施教育教学活动； 招生学生或者其他受教育者； 对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分； 对受教育者颁发相应的毕业证书；…”等权利。在这些权利中，相对于学生来说，又可以分成教育权，即学生进校后必须接受学校的教育；管理权，即学生应当接受学校的管理；处分权，即学校有权对违反规定的学生进行处罚；……近年来，发生在学生与学校之间的纠纷大多集中在这几点，即学生认为学校对其教育行为、管理行为，尤其是处罚行为侵犯了其合法权益，从而引发诉讼。
　　2. 学生的权利
　　法律赋予高校一定的权利，同时也是学校的权力，这对于学生就成为了一种义务。那么学生的权利有哪些呢？《教育法》规定“学生所享有的权利包括教育平等权；获得资助权；获得残疾帮助权；学习权；设施、设备、图书使用权；获得奖学金、贷学金、助学金权；在成绩和品行上获得公正评价权；获得学业、学位证书权；不服处分申诉权；对侵犯人身权、财产权等合法权益行为的申诉权、诉讼权……”
　　虽然法律对这些权利做了规定，但是这些规定比较笼统，缺乏可操作性，具体的操作方案基本上都由教育行政部门或者各个高校创制。这样就带来了一个问题，即高校内部规定的效力问题。比如，对学生的处罚，如果把高校算作行政机关，那么这属于行政处罚，可以提起行政复议和行政诉讼；如果把高校看做事业单位法人，那么这属于一个机构的内部决定，不能提起行政诉讼，只能算作民事侵权。围绕这个问题，近年来，法学家们讨论不休，可喜的是，一些地方的法院已经把这类诉讼纳入行政诉讼范畴。
　　所以，在某些时候，同样一个行为既可以认定为行政法律关系行为，也可以认定为民事法律关系行为。不同的认定，可能带来对同一纠纷的不同法律适用、带来不同的判决结果。因此，无论对于高校来说还是对于学生来说，科学、妥善的厘清权益义务问题，制定合法合理的办事规则和程序，是很重要的事情。如何构建学校与学生之间的和谐关系，关键在于厘清二者之间的权利义务，构建和谐的法律关系。
　　三、高校和学生之间的法律关系
　　高校与学生之间的这个复杂法律关系，主要体现在以下几个方面：
　　1. 教育者与被教育者的关系
　　在这个方面，学校是施教者，学生是受教者，二者之间不是平等主体关系。首先，高校对学生的教育，除了科学知识的教学传授外，高校还承担着对学生进行思想教育、政治教育的职责，这是法律的明确要求，作为受教育者来说，必须得接受。其次，学校安排什么教学内容、提供什么教学场所、安排在何时上课等，学生只能接受，一般来说，学生不能和学校商议。再次，对于教学效果存在一个单方面标准问题，即学校评价学生是否完成学业，可以用该学生是否考试合格、是否修完学分为标准来衡量；而学生评价学校的教学质量则无法用一个固定的、统一的标准来衡量。所以，这种教育与被教育的关系是一种特殊的法律关系，学生是不能基于此种法律关系寻求法律救济的。如2005年，苏州某高校学生起诉学校课程设置不合理，法院认为，课程的设定属于高校的内部管理行为，该案已超出了法院立案范围，法院裁定不予受理。
　　2. 管理与被管理的关系
　　高校和学生之间基于管理与被管理的关系是一种拟制的行政管理关系，具体又可以分为以下几种关系。一是行政许可法律关系，如学校在学生满足学校规定的毕业条件时准予其毕业。二是行政确认法律关系，如学校在每学期对学生进行注册审核，确认其为该校在册学生。三是行政处罚法律关系，如学校对违反学校相关处分规定的学生给予处分。四是行政救济法律关系，如学校对遭受意外的学生给予抚慰金、抚恤金。此外，学校和学生之间还存在一些其他法律关系，如2009年9月1日起成都市将全市60万大学生纳入医保，对参保人员中符合计划生育政策的孕产妇给予产前检查补贴和生产补助，这是学校为民政机关的代理行为，不属于学校本身应有的职责；再比如，学校作为第三方对申请国家助学贷款的大学生进行担保的行为，学校既是以民事主体的方式参与，又是一个半官方的鉴证者，带有行政管理的性质。
　　3. 服务与被服务的关系
　　现在，越来越多的人认为，高校和学生的关系是一种合同契约关系，他们认为学生交了学费，是到学校接受教育服务和生活服务的，双方是平等的民事关系。持这种观点的人尤其认为在后勤管理服务方面，学生和学校之间是一种消费者与消费提供者的民事关系。
　　笔者认为，高校和学生之间基于服务与被服务的关系具体又可以分为几种关系。一是平等的民事主体法律关系，如到食堂吃饭，吃多少钱的饭付多少钱。二是受限制的民事主体法律关系。比如按照民法平等原则来说，学生是可以根据自己的意愿选择学生宿舍的、也应该可以自行调换等，但学校资源有限，学校有单方面安排学生住宿的权利，同时基于公共目的，学校也是不允许学生随意更换宿舍的，在这个法律关系中，学生和学校之间是一种既有行政管理、又有民事关系的法律关系，姑且把它称为受限制的民事法律关系。三是行政许可法律关系。比如出于公共利益和学生安全考虑，学生宿舍不允许使用高功率电器，这就是行政许可。所以，即使在学生生活服务方面，高校与学生之间也不是完全的民事法律关系。
　　
　　四、高校的权益保护
　　1. 高校不能成为无限责任主体
　　近年来，国内发生了多起学生因为欠费被学校暂扣毕业证书从而起诉学校的案件，在多数案件中，都以学校败诉而告终。1996年，经国务院批准，教育部、国家计委、财政部联合颁布了《普通高等学校收费管理暂行办法》，该规章确认“高等教育属于非义务教育，学校按国家规定收取学费，是维护学校利益，保证学校教育教学工作正常运转的一项重要工作”，所以，学生缴费是应尽的义务。因此，学校暂扣欠费学生的毕业证书，可以说是有法可依的。但是，在社会主义制度下，我国的高校承担着特有的社会责任，国家从保稳定、保民生的角度出发，不允许高校以学生欠费为由而扣发毕业证。再比如，近年来发生了多起学生在校期间意外死亡而引发的要求学校赔偿案。在这样的案件中，社会舆论往往同情学生、斥责校方，殊不知，在许多时候学校并没有过错和责任。
　　笔者认为，学生的权益要保护，高校作为一个单位，其合法权益也应保护，即使本着社会主义办学宗旨的角度出发，学校也不应成为无限责任主体，否则，学校将沦为“弱势群体”。按照法治精神，学校与学生之间应当是一个良性的法律关系，是和谐共处的关系。
　　2. 高校应该学会保护自己的权益
　　在法治理念下，学校作为一方主体，需要对自己的权益进行保护。首先，学校工作人员要增强法律意识，正确行使职权和履行义务。对此，尤其要注意以下两点：一是如有侵犯学生的正当权益的行为应及时自查自纠，要认真对待学生的申诉，按期限、按程序予以答复。二是关系学生切身利益的招生、收费、成绩确认、惩处等工作要增加透明度，从制度上保障公平、公正、公开。其次，学校要规范制度，将规章制度纳入法制化范畴，高校应当对已有的规章制度“立、改、废”，使之与现行的国家法律、法规相符合，使学生管理工作有章可循，有法可依。
　　五、学生的权益保护
　　依法治校，构建和谐校园，建立学校与学生之间良好的关系，不仅是高等教育发展的需要，也是整个社会和谐进步的需要。一方面高校和学生双方主体都必须依法办事；另一方面高校作为教育者，还应当对大学生进行教育，从而培养具有法治精神的社会主义公民。
　　1. 学校要教育引导大学生做一个遵纪守法的好公民
　　新时期，价值取向多元化，受崇尚个人价值、拜金主义和个人主义社会风气影响，在高校中学生违纪违法现象增多。诸如无故旷课、考试作弊、打架斗殴、男女同宿、偷窃财物、赌博等现象时有发生。因此，从育人的角度出发，爱护学生就要教育学生增强法纪意识，引导他们正确认识和履行义务，减少或杜绝违纪违法行为。要通过各类教育活动和教育渠道，加深学生对于遵守法律法规、正确行使权利、严格履行义务的认识。
　　2. 学校要尊重学生，维护学生的正当权益
　　学校要认真维护学生合法权益，一是学校和教师要尊重学生，学校工作人