最悲观产业的新变化

　　农业曾经是中国加入世界贸易组织谈判的难点之一，也是对外开放影响预期最悲观的产业2_--。但是，加入世贸组织10年来，中国农业不仅战胜了生产成本上升、比较利益下降以及自然灾害多发重发等多种困难的严峻挑战，实现持续稳定增长，保障了粮食等重要农产品的有效供给，农民收入较快增长，而且成功应对国际农产品价格剧烈波动、国际市场激烈竞争和贸易摩擦不断升级的巨大冲击，为保持经济平稳较快发展、促进社会和谐稳定大局发挥了基础支撑作用。中国在应对农业国际化积累经验
　　解决好“三农”问题作为全部工作的“重中之重”。
　　加入世贸组织以来，根据中国农业参与国际合作和竞争所面临的新形势、新挑战，按照中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局的新要求，党中央、国务院高度重视农业农村问题，提出了一系列“三农”工作的战略理念和大政方针，从统筹城乡经济社会发展的基本方略，到把解决好“三农”问题作为全党全国全部工作“重中之重”的战略思想；从明确中国特色农业现代化道路的基本方向，到推进社会主义新农村建设的战略任务；从加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标，到在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大决策，为新时期扩大农业对外开放、应对农业国际化竞争挑战指明了方向、明确了重点，提供了强大的政策支撑和制度保障。
　　同时，中央连续发出8个以“三农”问题为主题的“一号文件”，出台了取消农业税，实施直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价等一系列具有里程碑意义的强农惠农政策措施，初步建立了以价格支持为基础，农业补贴为主体的农业支持政策体系，全面实现从农业“负保护”向‘(正保护”的政策转型，不仅有效保护和提高了农民种粮务农的积}及性，也极大地提高了农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
　　积极实施服务于国家粮食安全大局的农产品贸易战略。
　　一方面，中国优化和调整农产品出口结构，积极扩大优势农产品出口，建立形成以劳动密集型产品为基础的优势农产品出口体系。10年来，中国园艺、水产、畜禽等优势产品出口在全部农产品出口中的比重，从2001年的60％，增加到2010年的70％，增长3.3倍；粮食等土地密集型资源性产品出口，占农产品出口总额中的比重，从2001年的20％，下降至2010年的不足10％。
　　另一方面，适度进口资源性农产品，探索建立统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略机制。2010年，中国进口植物油与油料折油共2035万吨，按目前国内大豆亩产236斤的生产技术水平测算，相当于利用了国外9.6亿亩的种植面积(与国内水稻与玉米种植面积之和相当)。若全部由国内生产来替代，意味着要以减少68％的粮食总产为代价。因此，适度进口国外资源性农产品，在一定程度上缓解了国内农业资源短缺的压力，对中国立足国内实现粮食基本自给、确保国家粮食安全和主要农产品供给具有重要意义。
　　提升农产品进出口管理能力与农产品市场调控水平、
　　中国按照加入世贸组织的承诺，采取关税配额管理等进口管理措施，有效把握粮食等重要农产品进口的时间、节奏与规模，防范部分品种过度进口对国内生产和市场形成冲击；积极应用世贸组织规则，应对化解日益严峻的贸易摩擦与纠纷，为扩大优势农产品出口、保持农业稳定发展，营造公平、合理的国际竞争环境。特别是2008年以来，随着国际金融危机的爆发，农产品能源化、金融化趋势加快，全球农产品价格波动更加频繁，中国进一步强化农产品进出口管理，着力提高驾驭复杂国际市场环境的能力和水平；健全完善国内农产品调控体系，通过实施最低价收购、临时收储、竞价销售，把握储备吞吐、进出口节奏与时机，不断提高农产品市场调控的针对性和有效性，确保国内粮食等主要农产品有效供给和市场稳定，成功化解国际粮食危机的严峻挑战，为国家应对国际金融危机的冲击奠定了坚实的物质基础。农业对外开放面临严峻的风险和挑战
　　但是，必须深刻认识到，中国农业经营规模小、组织化程度低、科技实力弱，在国际竞争中处于不利地位的格局还没有改变，对外开放对农业的冲击影响在部分行业和领域逐步显现。特别是，同过去10年相比，今后中国国际化、市场化程度将进一步提高，国内经济与世界经济的关联度将进一步增强，农业发展的国内外条件与环境将发生重大变化，农业对外开放既面临诸多重大机遇和有利条件，也面临更加严峻的风险和挑战。
　　要从全球视野、战略高度，进一步提高对农业对外开放战略的认识，深刻领会、全面把握，统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略意义。
　　近几年来，一些人对大豆等资源性农产品进口增加心存疑虑，对立足国内实现粮食基本自给与利用国际农业资源的依存关系认识不足。虽然目前农产品进口规模逐年增大、对外依存度日益提高，但仍然没有规划部署和实施农业“走出去”战略，建立满足中国经济发展需要，持续、稳定、合理的全球资源性农产品进口供应链，更加有效地利用国际农业资源和市场；虽然中国是世界上重要的农产品贸易大国，但我们仍然缺乏国际农产品市场与价格的基本话语权。今后中国人口增长、耕地减少、水资源短缺的矛盾日益突出，保持主要农产品供需平衡的压力越来越大，迫切要求我们在加大对农业支持保护、提高农业综合生产能力的同时，更加注重统筹用好国际国内两个市场、两种资源，从全球视野的战略高度，建立国家粮食安全保障机制，在复杂多变的国际农业发展环境中，全面把握和应对全球经济调整给农业对外开放带来的新机遇、新挑战。
　　要对农业对外开放战略进行总体规划和统筹管理。
　　目前，中国对新形势下扩大农业对外开放，缺乏总体设计和战略规划，对如何拓展农业对外开放的广度和深度，还没有制定明确的目标、思路和重点，也没有部署和推进实施关键措施；囿于部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等原因，仍然没有形成对农业对外开放进行统一协调管理的体制机制。在某些领域，部门利益影响全局决策，行业利益左右社会舆论，地区利益挑战中央政策等现象越来越严重。注重于农产品进口限制、贸易保护，没有统筹管理农业产前、产中与产后相关产业开放的可能风险，农业产业安全管理存在一定隐患。例如，各方面都关注的外资在油脂加工行业大举扩张问题，既有部分外资企业违规直接或变相扩大对油脂加工投资的问题，如以压榨棉籽、棕榈油加工等不受限制的名义申报项目，项目建成后，实际上可用于压榨大豆、菜籽或油脂加工；也有个别外资企业利用某些地方政府“GDP崇拜”心理，采用多种方式规避国家油脂加工产业政策。如根据总投资不超过5000万美元项目直接由地方政府审批的规定，一些外资企业将油脂加工项目投资设在限额以下，或籽总投资超过5000万美元的项目“化大为小”，避开国务院投资主管部门的审批。因此，当务之急是，必须抓紧制定进一步拓展农业对外开放广度和深度的总体战略，建立健全农业对外开放统筹管理的体制机制，为进一步扩大农业对外开放、维护农业产业安全，提供强有力的制度支撑和体制保障。
　　要建立完善开放条件下农产品市场风险管理机制。
　　目前，国内外农产品市场融合不断加快、相互影响日益加深，国际农产品价格波动对国内市场的传导影响越来越复杂，对市场风险管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，一方面，国内企业的市场风险管理意识还有待于进一步加强；另一方面，国内期货市场、远期合同等市场风险管理工具也不健全，市场发育也不够成熟，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制。今后影响全球农产品firm的因素将更加复杂，不仅气候变化等因素使农产品供求关系越来越不确定，而且石油价格变动、投机资本炒作、货币汇率波动以及跨国公司垄断操纵等非传统因素，对农产品价格走势的影响将更加难以预料，迫切需要进一步强化风险管理意识、全面提升企业管理水平和竞争能力；加强和完善市场流通体系建设，建立健全防范和控制国际农产品市场风险管理机制。
　　程国强国务院发展研究中心研