近海主体功能区划指标体系研究

徐丛春，赵锐，宋维玲，朱凌，李宜良

（国家海洋信息中心，天津 300171）

近海主体功能区划指标体系研究

徐丛春，赵锐，宋维玲，朱凌，李宜良

（国家海洋信息中心，天津 300171）

在深入研究全国主体功能区划指标体系基本思路和指标设置的基础上，充分考虑近岸海域的特殊性，提出了近海主体功能区划的指标设计原则，构建了近海主体功能区划指标体系，同时对近海主体功能区划指标体系设置的若干问题进行了探讨。

近海；主体功能区；指标体系；区划

为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出推进形成主体功能区战略。海洋是我国国土空间的特殊组成部分，科学编制海洋主体功能区规划是促进海洋主体功能区形成的重要举措和基本前提。然而，海洋与陆地具有截然不同的属性，如何充分反映海洋的特性，特别是海陆交接的近海区域的特性，构建一套科学、完善的指标体系，将成为划分海洋主体功能区的重要内容，也是海洋主体功能区划成功与否的关键所在。因此，研究建立近海主体功能区划指标体系，深入探讨近海主体功能区划的划分依据和评判标准，对于科学划分海洋主体功能区，统筹安排海洋开发时序，宏观调控海洋开发秩序，具有重要的理论和实践意义。

1 近海主体功能区划指标体系相关研究进展

1.1 国家主体功能区划指标体系相关研究

开展主体功能区划工作是在我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次提出[1]，但在国际上没有现成的、完整的主体功能区划分指标体系作为参考依据。在全国主体功能区划研究开展之时，全国尚未形成统一的规划指标体系，而是由国家发展与改革委员会规划司牵头，由中国科学院地理研究所和清华大学进行首期研究，并在国家“关于推进形成主体功能区的基本思路”中提出，主体功能区划分的依据从资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力3个一级层面考虑，并初步确定二级指标体系，但各项中三级指标体系的数量、主要内容由试点省自行考虑[2]。其间，段学军[3]、张广海[4]、刘传明[5]、王敏[6]等人分别围绕着省级主体功能区划分探讨了江苏省、山东省、湖北省、上海市的主体功能区指标体系和划分方法，李雯燕、米文宝[7]在综合当前主体功能区划研究基础上，探讨了包括主体功能区划指标体系在内的地域主体功能区划的相关概念、理论基础、实践操作方法、研究现状与问题等内容。2008年，在前期学术研究和深入探讨基础上，中国科学院主体功能区规划研究课题组在“省级主体功能区域划分技术规程”中，提出了各省统一采用的包括10个指标项的主体功能区指标体系，这是目前国家主体功能区规划最终确定的指标体系。该指标体系力求突出代表性强、可获性和可测性高等原则，重点围绕资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力3个方面构建，其中9个是可计量指标项，分别为可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度；另一个为调控指标项，即战略选择。但是，鉴于海洋与陆地国土空间的显著差异性，该指标体系未充分考虑到海洋国土空间的区划要素，因此对海洋（包括近海）主体功能区划分需要重新考虑构建主体功能区划指标体系。

1.2 海洋主体功能区划指标体系相关研究

国外在海洋空间管理相关研究方面，以生态系统为基础的海洋空间规划（MSP）具有代表性。自2006年以来，联合国教科文组织一直推进海洋空间规划的研究与实践，并组织了3次以生态系统为基础的海洋空间规划国际研讨会。会上回顾并总结了海洋空间规划方面的现状与经验，探讨了以生态系统为基础的海洋空间规划的要素方法研究、地理信息系统在海洋空间规划中的应用等多个专题内容，并最终形成了海洋空间规划的实践指南[8,9]。海洋空间规划（MSP）是对海域人类活动的时空分布进行分析和配置的公共过程，以实现一般要通过行政过程才能达到的生态、经济和社会目标。它是以识别和绘制“关键生态特征”（诸如生物多样性、生物生产力、天然性、易损性或敏感性、稀缺性等）为基础，并以此为基础实现生态系统的有效管理。海洋空间规划与海洋主体功能区划相比，虽然两者都是通过判别哪些地方最需要保护、哪些地方适宜发展来实现海洋空间管理，并对“关键生态特征”的判别上两者具有较强的相似性，但两者在分类体系、划分方法、指标体系和实现手段等方面还是具有显著差异的。

国内有关主体功能区划指标体系的研究重点主要集中在陆域主体功能区划方面，针对海洋或近海主体功能区划指标体系和方法的研究较少。主要有：赵万忠[10]通过研究，提出了海岸带主体功能区划的体系二级框架结构，并针对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类主体功能区提出具体的管理措施，但是未提及海岸带主体功能区划指标体系的相关内容；徐惠民[11]等从区划指导思想、区划类型、区划范围、区划指标体系、区划分区和区划管理6个方面研究了海洋主体功能区划的特殊性及要求，提出海洋主体功能区划指标体系应基于D—PSR—C（Driver—Pressure—State—Response—Contro1）框架选取，但是该区划指标体系提出的指标多数难以测度，因此可操作性较差；石洪华等[12]研究了海岸带主体功能区划的指标体系，并给出了标准化的方法和主体功能区划的综合模型，其指标体系侧重海岸带的特殊区域，综合考虑了陆地和海洋的双重因素，因此与近海主体功能区划的区划对象并非完全一致。

综上，国家主体功能区划指标体系偏重于考虑陆域国土空间的划分和主体功能定位，对海洋考虑甚少；而目前国内对海洋主体功能区划指标体系相关研究还相对较少，多数停留在理论探讨层面，因此构建科学合理、可操作性强的海洋（包括近海）主体功能区划指标体系，对于指导海洋主体功能区划实践工作具有重要意义。

2 近海主体功能区划基本问题

2.1 近海主体功能区划相关概念

2.1.1 海洋主体功能区 海洋主体功能区是指根据海洋资源环境承载力、开发强度和发展潜力，从科学开发的角度，统筹考虑海域资源环境状况、海域开发利用程度、海洋经济发展水平、依托陆域的经济实力和城镇化格局、海洋科技创新能力以及国家战略选择等要素，所划定的不同主导功能定位的海域。按照开发方式分，海洋主体功能区分为海洋优化开发区域、海洋重点开发区域、海洋限制开发区域和海洋禁止开发区域四类。海洋主体功能区内涵与功能定位见表1。

2.1.2 近海主体功能区 近海主体功能区是指在近岸海域划定的海洋主体功能区，是海洋主体功能区划中的重要组成部分。本文中所说的“近海”，主要对应于内水和领海区域。由于近海区域的特殊性，它不同于海岛、大陆架与专属经济区等区域，因此近海主体功能区在指标体系设计、区划方法和模式构建上具有其自身特点，但从划分类型上与海洋主体功能区划分类型一致，也划分为4种类型，即海洋优化开发区域、海洋重点开发区域、海洋限制开发区域和海洋禁止开发区域。

2.2 近海主体功能区划特征

近海主体功能区划是对海域空间的战略性、基础性和约束性的空间规划，它不同于传统的地理区划，也不等同于海洋功能区划，有其自身固有的特性。

（1）宏观指导性

从空间尺度上来说，近海主体功能区划是针对大尺度空间而进行的区划，适用于宏观区域（如全国和省级层面）的分类指导和政策调控。按照海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力，近海主体功能区划把我国管辖海域划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，充分体现了因海制宜、分类引导的调控思路。各类主体功能区可根据不同的定位和发展要求，制定更有针对性的主体功能区开发的区域政策、绩效评价和考核体系，从而增强国家对海洋开发空间调控的有效性。

表1 近海主体功能区内涵与功能定位Tab.1 Definition and function of offshore major function oriented zone

（2）空间约束性

近海主体功能区划是强化对海洋空间开发、空间结构的引导，加强和改善海洋宏观调控和综合管理的重要举措。通过近海主体功能区划对不同海域的主体功能定位，明确哪些海域不能够开发，哪些海域能够开发及开发的原则和导向，是对不同主体（包括政府和各类市场主体）海洋空间开发行为的一种约束和规范，是对海洋开发规划调控思路和调控手段的创新。虽然海洋功能区划也是一种空间区划，但是它所规定的功能区内容较为具体，且缺少与之相配套的政策导向，而近海主体功能区划则是一个兼顾空间调控和政策指导的空间区划，是较海洋功能区划更高层次的空间规划，因而更具有综合性、整体性和指导性。

（3）要素综合性

传统的区划，大多以区域自然、生态或经济等某一方面要素为标准认识地域的分异规律，在区划过程中的综合性，也只不过是自然、经济、生态某一方面的综合性。而近海主体功能区划不仅考虑海域自然属性，而且包括了经济、生态、技术、制度等多要素的综合，它将自然环境特征与人类发展相结合，勾勒出海洋综合开发的有序时空格局。

3 近海主体功能区划指标体系确定原则

近海主体功能区划指标体系设计思想要遵循以下原则：

3.1 与国家主体功能区基本思路相统一

依据国家“关于推进形成主体功能区的基本思路”，结合近海实际情况，近海主体功能区划指标体系应在一级指标层面与国家的思路一致，即按照海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力作为划分依据筛选与确定指标，从而保持与国家主体功能区的基本思路相对应。

3.2 体现近海的特殊性

近海的特殊性主要体现在两个方面：一是海洋的特性，具有水的流动性、边界的不确定性等基本特征，与陆地相比，无论其物理性质、化学性质，还是开发利用方式、人口活动等特征方面，都具有独特性；二是海陆交互性，近海区域由于地缘因素，海洋与陆地两个系统在资源、环境和社会经济发展等方面发生着必然的联系，两者相互依赖、相互支持、相互补充、共同发展，并存在着物质流、能量流、信息流的交互影响，这种影响既包括正面的，也包括负面的。由于海洋与陆地两个系统在资源、环境和社会经济发展等方面存在着千丝万缕的联系，因此近海主体功能区划指标体系设置上要充分考虑毗邻陆域的影响，特别是毗邻陆域经济发展水平、经济发展战略、区位条件等社会经济因素对海域开发的影响，在近海主体功能区指标设置中，应力求突出近海特性，综合考虑自然属性和社会属性，构建近海主体功能区划指标体系。

3.3 指标的代表性

指标体系作为一个有机整体是多种因素综合作用的结果，因此近海主体功能区划指标体系应立足海洋主体功能区划的基本内涵，从海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力三个方面全面综合地反映海洋主体功能区的主要特征和状况，为避免选择意义相近、重复的指标，在指标选取上要尽可能突出代表性和典型性。

3.4 数据可获性

在确定近海主体功能区划指标体系中，要充分考虑到海洋基础数据薄弱的问题，应选择可以方便获得的、权威机构发布的数据作为指标体系内容。同时，概念应清晰明确，指标名称应简单易懂、指标内涵应科学准确、计算方法应合理。

4 近海主体功能区划指标体系框架

近海是我国海洋开发的重点区域，是落实国家“陆海统筹”原则、实现海陆协调发展的关键。按照近海主体功能区划指标体系设计原则，充分考虑毗邻陆域影响，按照海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力3个维度，构建近海主体功能区划指标体系，见表2。

表2 近海主体功能区划指标体系Tab.2 Index system of offshore major function oriented zoning

5 近海主体功能区划指标含义和功能

5.1 海洋资源环境承载力

资源环境承载力是指在一定时期和区域内，在维持资源环境系统结构不发生质的改变，环境功能不朝恶化方向转变的条件下，资源环境系统所能承受的人类社会经济活动的能力。海洋资源环境承载力是划分近海主体功能区的重要依据，该类指标应着重考虑海洋资源、海洋环境、海洋生态、海洋灾害等方面内容。具体指标包括：

（1）可利用海洋空间资源。反映可供开发利用或具有潜在利用价值的海洋空间资源的利用程度，重点考虑可利用岸线资源和可利用滩涂资源，由可利用岸线比重、可利用滩涂资源比重来表示。

（2）海洋环境质量。反映某海域内环境对人类生存、生活和发展的适宜程度，重点考虑海水环境质量、海洋沉积物质量、海洋生物质量等因素。

（3）海洋生态系统健康状况。反映海洋生态系统保持其自然属性，维持生物多样性和关键生态过程稳定并持续发挥其服务功能的能力。应根据不同生态系统类型，进行海洋生态系统健康状况评价。

（4）海洋生态系统重要性。反映特定海域的典型生态系统、典型生境对全国或较大区域海洋生态系统的重要程度与保护价值。典型生态系统与生境主要包括河口、海湾、滨海湿地、红树林、海草床、珊瑚礁、主要经济种类和珍稀濒危物种的繁殖区、索饵区、洄游/迁徙区等。

（5）海洋灾害风险。指沿海地区风暴潮、风暴海浪、海冰、赤潮、溢油、海雾、海平面上升、海岸带地质灾害等海洋灾害对沿海地区造成风险损失的程度，反映海洋自然灾害给沿海地区人民生活和海洋经济发展造成负面影响的程度。一般来说，沿海地区遭受的灾害损失，一方面受灾害本身的规模和程度所影响，另一方面也受沿海地区经济发展水平的影响，因此海洋灾害风险指标由灾害等级系数和经济强度系数两方面构成。

5.2 海洋开发强度

海洋开发强度反映人类活动对海洋资源的压力程度，是海域利用程度和经济社会发展水平的综合体现，因此该类指标重点考虑海域利用程度、海洋经济及毗邻陆域经济发展水平等方面内容。具体包括：

（1）海域利用程度。指人类社会经济活动对海域资源的开发强度和水平，反映了人类对自然海域的开发利用程度。由于围填海是严重改变海域自然属性的海域利用活动，因此该指标中单独把围填海强度作为评价因子。具体包括海域空间利用率、填海强度两方面要素。

（2）区域海洋经济发展水平。反映该海域海洋经济发展现状和增长活力，由海域经济效能（即单位海域面积的经济效益）、海洋生产总值年均增速两方面要素构成。一般来说，海洋经济发展水平高的地区，海域面临的压力也较大。

（3）毗邻陆域社会经济发展水平。反映与海域相邻陆域的社会经济发展水平和增长活力。一般来说，海洋经济与陆域经济发展具有一定的联动效应，因此毗邻陆域经济发展水平对海洋开发强度起着重要影响。该指标重点考虑人均GDP、地区生产总值年均增速两方面要素。

5.3 海洋发展潜力

海洋发展潜力是指在维持可持续发展的前提下，其支撑体系所具有的潜在能力。海洋发展潜力影响的指标较多，本部分重点考虑经济地理区位条件、科技创新能力和海洋环境管理等方面要素。具体包括：

（1）海上交通优势度：反映海域的交通优势，及在发展经济方面客观存在的有利条件和优越地位。该指标重点考虑从经济地理区位条件来评价海域的发展潜力，由港口吞吐量和泊位密度要素构成。

（2）海洋科技创新能力：指科技对海洋发展的支持力度，反映海域的科技发展潜力。反映海洋科技活动的指标很多，如科技成果转化率、市场成交额、海洋科技研发投入等，但由于这些指标数据很难获取到，因此评价中选取了从事科技活动人数、科技经费筹集额、海洋科研机构科技课题数、海洋科研机构发表科技论文数、海洋科研机构专利授权数等指标来综合反映。

（3）入海陆源污染管治能力：反映对海洋生态环境保护和治理的能力，由工业废水达标排放率和新增工业废水处理能力来表示。

6 问题与讨论

根据国家主体功能区编制思路，结合近海特殊性，本研究建立了近海主体功能区划指标体系，但是在指标体系的编制与评价中仍面临着若干有待进一步研究的问题。

6.1 指标归属问题

依据海洋资源环境承载力、海洋开发强度、海洋发展潜力3个维度，将近海主体功能区划指标体系中11个指标依据含义和功能分别归属于三个维度。但是，从海洋资源环境承载力、海洋开发强度、海洋发展潜力3个方面来看，其中海洋资源环境承载力和海洋发展潜力存在着一定程度的互逆关系，而对于某些指标，如反映海洋资源和环境的指标，既可以归属于海洋资源环境承载力，也可以归属于海洋发展潜力，由于不同归属将对评价结果影响会较大，因此处理好这类指标的归属问题也将是指标体系构建中需要进一步深入研究的内容。

6.2 指标代表性和可获性权衡问题

数据可获性是近海主体功能区划指标体系构建的基本要求。但是在指标选取和构建中，选取指标的代表性和可获性是一个需要权衡的事情，如前面提及的科技成果转化率、市场成交额、海洋科技研发投入、海洋科技辐射能力等这些评价因子虽然能较好地反映海洋科技创新能力，但是从数据可获性来看无法获取这些指标的相关数据，从而选取了与海洋科技创新相关的科技成果数量、从事科技活动的人员等其他可获性强的指标，如何兼顾指标的代表性和可获性也是近海主体功能区划评价中面临的一个需要协调的问题。

6.3 指标权重确定问题

由于我国纬度跨越较大，南北方海域差异较大，因此在指标赋权中面临着一个冲突问题：若全国采用同一的指标体系并赋予同样的权重进行海洋主体功能区划分，有些指标的区域特色便难以体现；若全国采用同一指标相同，但不同区域可以采用不同权重，则难以保证区域之间主体功能区划的可比性。例如，海洋灾害风险等级指标由灾害等级系数和经济强度系数两要素构成，其中灾害等级系数是各类灾害等级的综合反映，而在各类海洋灾害中北方海域受海冰灾害影响最大，故应在加大海冰灾害的权重，而南方海域受风暴潮影响最大，也应适当加大风暴潮灾害的权重，而若不考虑南北方海域的区域差异赋予相同的权重时，势必造成评价结果与实际情况的偏差，因此根据区域特色确定指标权重也是一个有待进一步深入分析的问题。

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Research on the index system for offshore major function oriented zoning

XU Cong-chun, ZHAO Rui, SONG Wei-ling, ZHU Ling, LI Yi-liang

(National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China)

Based on the in depth studied basic ways and indices of the national index system determination，and considering the particularity of the offshore in China，we put forward the basic principles of determining the index system for dividing the major function oriented zones，and build the index system for offshore major function oriented zoning，while discussing some problems about how to build the index system for offshore major function oriented zoning．

offshore; major function oriented zone; index system; zoning

P748

A

1001-6932(2011)06-0650-06

2011-04-02；

2011-07-06

国家海洋局908专项资助项目（908-02-06-03）。

徐丛春（1980－），女，硕士，副研究员，主要从事海洋经济、海洋区划与规划研究，电子邮箱：xucongchun@163.com。