七國集团已无足轻重了吗?

周明

摘要有观点认为，2008年金融危机以来，七國集团在國际关系中的权力地位已有衰落的迹象。这种观点主要从经济实力方面来考察七國集团的权力构成，未能注意到该组织权力构成的其他方面。本文以政治学家卢卡斯提出的三维权力观为分析框架，对七國集团的权力基础进行考察。考察发现，尽管在第一维度即物质强制性权力尤其是经济实力上七國集团有所下降，但在第二维度即议程控制能力与第三维度权力即规范塑造能力方面，七國集团仍享有绝对的优势。对七國集团权力基础的全面了解，有助于中國正确地处理与该组织之间的关系。

关键词七國集团三维权力观衰落主导

七國集团是重要的國际协调机制之一，是现存國际秩序中的一个重要组成部分。自20世纪70年代成立以来，一直承担着向國际社会提供全球性公共产品的部分责任，是维持自由主义國际经济政治秩序的重要工具。由于承担角色的扩大，七國集团已从一个由西方大國组成的政治经济俱乐部，逐渐演变为一个全球性的管理体制。然而，由于新兴大國的崛起和國际秩序结构的变迁，七國集团的权力地位客观上已遭到一定程度的挑战。再加上始于2008年的金融危机让西方國家的经济实力遭到重创，西方國家维护國际金融秩序稳定的能力已经有所下降。有观点认为，冷战后形成以美國为首、大國之间有竞争、有合作的國际体系，已经开始向新的方向转变。在这一过程中，中國等新兴发展中國家将发挥更大的作用，而七國集团的角色将大为弱化。这种有关七國集团将在未来國际体系中的地位趋向弱化的观点有一定的道理，不过它们仅仅从经济层面来分析七國集团的权力构成及其变化，将七國集团经济实力等同于七國集团整体权力的弱化，有导致对七國集团权力地位走势分析简单化的风险。如果根据这种观点来对待七國集团，那么很有可能会对其地位与影响产生误判。因此，有必要从全面的角度来分析该集团的权力构成及走势，从而对其在國际体系中的作用，作出正确的判断。本文以著名政治学家史蒂文?卢卡斯(Steven Lukes)“三维权力观”作为分析框架，来对七國集团是否真的已经衰落这一问题进行考察。

三维权力观对于解释七國集团权力地位的适用性

权力是國际政治学的核心概念，权力在國际关系中有着重要作用。对权力的追逐构成了國际关系活动的一项重要内容，國际社会往往以拥有多大的权力来衡量一國的影响。随着各种非國家行为体的崛起及其与國家之间的互动，权力的概念和作用已经扩展到了民族國家的范围之外，國际机制等非國家行为体也被视为拥有权力的行为体。但新自由制度主义、全球公民社会、跨國社会运动等全球治理流派却疏于考察权力与國际制度之间的关系、权力在全球治理过程中所发挥的具体作用等重大问题，从而忽视了权力在國际机制中同样发挥了重要作用的事实。之所以会产生这种情况，一方面是因为各种全球治理学派并没有提出有别于现实主义以军事和经济实力为基础的“硬权力”的新的权力概念，另一方面也与它们反对现实主义过于重视权力在國际关系中的作用有关。由此可见，新自由制度主义等全球治理学派致力于实现世界和平和推进國际合作的努力，是以忽视权力在这些过程中发挥了重要作用为代价的。即使新自由制度主义的代表人物罗伯特?基欧汉(Robert O.Keohane)也不得不承认，对于现实主义者针对國际制度提出的“内生困境”(the endogeneity trap)这一难题(即國际制度不过是权力的产物，它们无法独立地发挥作用)，新自由制度主义者并未提出有效的理论解决办法。

三维权力观不仅能有效弥补新自由制度主义忽视权力的缺憾，而且能让人们发现权力的多种表现形式。新自由制度主义并未充分注意到权力与國际机制之间的关系，而包括新现实主义在内的主流國际关系理论在理解权力概念时则过于重视权力的强制性，将权力视为行为体的拥有物，只关注以直接形式表现出来的权力，这对于准确地把握七國集团的权力地位及其意义是不利的。尽管主流國际关系理论都囿于新现实主义以军事与经济为基础的“硬权力”概念，但國际关系学者与政治学者一直有重构权力概念的尝试。其中，比较突出的是美國著名政治学家史蒂文?卢卡斯提出的三维权力观。

卢卡斯的三维权力观，是在批评一维权力观与两维权力观的基础上提出的。所谓“一维权力观”，也就是美國著名政治学家罗伯特?达尔(Robert Dahl)提出并产生重要影响的权力观。这种权力观集中关注的是那些体现在明显可见的冲突与遵循行为中的权力行为，它们存在于真实的决策或行动选择中。这种权力观被卢卡斯称之为“权力的第一张面孔”(the first face of power)。二维权力观或“权力的第二张面孔”(the second face of power)，则是由美國政治学家彼特?巴卡拉克(Peter Bachrach)与摩尔顿?巴拉兹(Moron S.Baratz)提出的。他们研究的是通过“不决策”(nondecision-making)、“动员偏见”(mobilization bias)和“议程控制”(agenda contr01)等途径让某些行为体获益而让另外一些行为体受损的权力。与达尔的权力观不同，这种权力观注意到了有意或无意地将某些问题排除出决策程序的权力，这显示是对达尔一维权力观的补充。卢卡斯对一维与二维权力观都不满意，认为它们没有注意到那些通过塑造、影响人们的愿望、希望、认知、偏好等来控制人们的权力，而这种权力也就是他所说的第三维度权力或称“引起误导的权力(the power to mislead)”。在实际的政治生活中，这三种类型的权力都是客观存在的。菲利克斯?布伦斯科特(Felix Berenskoetter)在借鉴卢卡斯研究成果的基础上，提出了在國际关系中分别由“赢得冲突”、“限制替代方案”、“塑造规范标准”构成的“三维权力观”，并用来解释许多复杂的國际政治现象，在学界产生了重要的影响。

三维权力观既适用于某个具体的行为体，同样可以用来分析诸如七國集团之类的國际机制。卢卡斯的三维权力观是一种典型的以行为体为中心的权力观。他忽视了结构性权力的存在，即没有注意到权力是一种关系，可以在非直接、扩散性的关系得以体现。但卢卡斯的三维权力观让人们注意到权力的多种表现形式，启发人们去思考在那些表面上不存在权力运作的现象中，是否隐藏着不可见但客观存在的权力行为。七國集团作为一种國际机制，其实质是一种集团霸权，其权力基础同样可以用三维权力观来予以分析。首先，像新自由制度主义所说的，尽管國际机制的成立往往是权力(第一维度权力)带来的结果，不过一旦形成，它们就能相对独立的发挥作用，能够产生重要的权力效应。这种权力效应，就是第二维度“限制替代方案”所产生的效应。其次，七國集团并不一个价值中立的政府问國际组织，组成该集团的西方大國偏好无疑是资本主义的价值观念，在运作过程中它推进的无疑也是这些价值。这样一来，七國集团就具有第三维度“塑造规范标准”的权力。最后，尽管七國集团本身不拥有武力，但其成员國无一不拥有强大的

军事与经济实力。虽然七國集团尚未以自身的名义针对某一主权國家使用过武力，但这些实力毕竟构成它在全球政治中拥有重要地位的基础；而且，一旦需要，这种实力就可以动员起来用来维护七國集团成员國的利益。因此，七國同样具有强大的“赢得冲突”这一维度权力，即使其无意使用这种权力。下文将依次分析七國集团在三个维度权力上的具体状况。

七國集团的第一维度权力：赢得冲突的能力

第一维度的权力是其塑造國家行为的物质性强制力，如经济实力、军事实力等。考虑到七國集团尚未以自身名义对外使用过武力，本文主要讨论七國集团的经济实力。对于七國集团在國际社中的地位，有人评价说：“國际体系的结构因素——全球权力的集中，是七國集团具备的最大优势。”这一点从七國集团所拥有的第一维度权力能得到清晰的反映。从经济上来看，七國集团是北方工业富裕國家组成的大國俱乐部，其GDP曾一度占世界经济总量的2／3以上。虽然随着中、印等新兴经济体的崛起，其经济力量遭到一定程度的削弱，但该组织仍是带动世界经济发展的重要引擎。下表是对七國集团与世界上其他主要政治经济集团在经济实力方面的比较。

从上述图表来看，在1995年至2009年这一段时期，七國集团的國民生产总值一直占到世界总量的55％以上。不过其发展趋势是逐步下降的，这说明了全球经济发展重心的转移之势。新兴经济体快速的经济增长、众多的人口、日益增强外交和政治实力，改变了世界经济版图和國际力量格局，并要求当前全球秩序的变革。如果不把新兴大國纳入到谈判中来，仅仅由七國集团来主导当前全球经济秩序的安排，全球经济将不能得到有效管理。2008年金融危机爆发后波及全球，这对七國集团的地位产生了一定的影响，同时也提升了二十國集团在全球经济中的地位。2009年9月25日二十國集团宣布，1999年成立的二十國集团将取代七國集团成为全球经济主要协调和协作机制；此外，二十國集团还决定将发展中國家在IMF的投票权提高5％。此外，IMF还宣布，该组织总裁的人选将以能力为选择标准，不再根据國籍来决定。二十國集团地位的提高表明，受制于自身经济实力的弱化，西方大國有限度地承认新兴大國崛起的事实，以此来向该集团转移部分责任。所以，那种认为2008年金融危机之后國际经济秩序面临新一轮调整的观念是有一定道理的。

然而，在注意到七國集团在第一维度权力地位有所下降的同时，也应强调新兴大國的力量尚未达到取代或超越七國集团的地步，國际格局不会因为二十國集团地位的提高而出现大的转变。这主要是因为以下几个方面的原因：

首先，权力的转移过程是非常缓慢的。因为结构方面和历史惯性的原因，由以七國集团为首的发达國家主导國际经济秩序的局面在短期内难以改变。二十國集团经济地位的提高，虽然开启了國际经济秩序新一轮的调整，但國际体系究竟会演变成一种什么样的格局，这种格局的演变会不会出现有反复等问题，答案都是不确定的。更何况金融危机虽然对七國集团成员國的经济实力造成了负面影响，但新兴经济体同样未能幸免于这一场危机。考虑到金融危机尚未结束，其后续后果究竟如何，谁也不能确定，所以二十國集团地位的提升并不一劳永逸的。

其次，二十國集团是发达國家与新兴國家之间的一个有价值的调解中心，但自身并不完善，其发展前景仍不明朗，无法全面取代七國集团。原因有三：①七國集团等发达國家的实力在二十國集团中仍占明显优势，并且七國集团之间的分歧较小，这些國家与新兴大國之间的共同利益有限，且分歧较多，七國集团仍旧是二十國集团的核心；②二十國集团是七國集团主动将新兴大國纳入其主导的國际经济秩序的手段，如此既可以让后者分担部分國际责任，还可以扩大西方主导的國际经济秩序的合法性，最终重建并强化西方在世界经济秩序中的地位；③二十國集团实质上是由七國集团选定的國家组成的，是七國集团主动组建的结果，决定权仍掌握在七國集团手中；④二十國集团取得一定程度成功的关键在于：它效仿的是七國集团的工作模式，它支持的是七國集团倡导的核心理念，二十國集团不过是七國集团的扩大而已。

再次，七國集团在IMF及世界银行中的投票权仍占1／3多。金融危机后，世行对投票权做了一定的调整：中國的投票权从2.77％增加到4.42％，增幅达60％，一跃成为IBRD第三大股东(原为第六)；印度从2.77％甚至2.91％，名列第七；韩國从0.99％甚至1.57％；德國从4.35％减至4％；英法从4.17％减少至3.75％；日本从7.62％减至6.84％，位居第二；美國投票权略微减少至15.85％，仍占第一。这次投票权调整，是全球经济版图最新变化的反映。但在总投票权中，七國集团的投票权总和仍占39.26％。二十國集团中的金砖四國及其他國家在IMF和世界银行的投票权从总体上看虽然有所上升，但与七國集团相比仍有很大差距。

最后，虽然七國集团经济实力相对于新兴大國集团在下降，但其总体实力还是强于新兴大國。七國集团不仅在总体经济规模上远超金砖四國，尤其显著的是七國集团的人均國民生产总值在相当长时间内仍将领先于金砖四國及其他二十國集团成员。七國集团虽然经济实力有所下降，但其下降趋势是缓慢的、相对的，其经济规模仍然庞大，西方各國仍是全球经济中最重要的引擎。七國集团强大的第一维度权力，对其第二维度和第三维度权力有重要的促进和助推作用。

七國集团的第二维度权力：控制议程的能力

权力的第二张面孔即制度性权力，也就是通过将某些问题纳入据决策程序中，而将另外一些问题有意识的排除出去的一种权力类型。通过这种隐蔽的权力行为，主持决策程序的行为体可以有效地防止某些议程进入决策程序，从而达到令某些行为体受益而另外一些行为体受损的客观效果。20世纪90年代冷战结束后，联合國、世界银行、國际货币经济组织、世界贸易组织等國际组织均派高级代表参加七國集团峰会，这些组织彼此之间建立起了工作关系。这种联系极大地巩固了七國集团的地位并有助于提高其合法性。七國集团依靠自身强大的第一维度权力，通过相关的决策程序引导这些组织设定特定的议题，将符合自己利益的议题纳入议程而将不符合自己利益的议题排除出去，从而达到将自身愿望法律化和國际社会权力安排制度化的目的。从现实来看，在重大國际问题上，这些國际组织的立场和政策取向，都与七國集团的立场和政策取向相符合。这实际上是七國集团第二维度权力的体现。此外，较能体现七國集团议题引导能力的，是该集团处理人民币汇率改革问题的方式。七國集团利用國际货币经济组织向中國政府施压，既反映了七國集团强大的议题引导能力，也能反映出IMF在一定程度上是七國集团追求自身利益的一种工具。

在人民币汇率问题上，中國和七國集团已经博弈了七年。2003年，中國经济规模快速扩张引起了一些西方发达國家的担忧。在此背景下，有关要求人民币升值的國际压力随之出现。在同年的七國财长会议上，日本财政大臣提出议案，要求效仿1985年美日《广场协议》，迫使中國让人民币升值。2003年，美日

两國联手向中國施压，引导國际舆论在人民币汇率问题向中國施压。2004年，中國人民银行行长首次受邀参加七國集团财长会议，七國集团和IMF都表示要中國放弃人民币盯住美元汇率的安排。2005年4月，在亚洲博鳌论坛上，中國人民银行行长周小川表示将启动人民币汇改。在获得短暂的好评之后，人民币估值再次受到个别发达國家的指责。同年11月，IMF在对中國政府一年一度的咨询报告中再次敦促中國调整人民币汇率。2006年美國财长表示人民币汇率应更具有弹性。2007年，IMF通过《对成员國政策双边监督的决定》，规定其成员國要确保其汇率政策不会引发外部社会的不稳定，基金组织将与成员國每年进行双边讨论，并对成员國的相关政策提出评估意见，这就是“第四条磋商”。显然，这一规定主要是针对中國的。此后，中國与國际货币基金组织的关系急剧恶化。2007年到2009年间，中國停止了与该组织在人民币汇率问题上的磋商与合作。2007年10月，七國财长会议在华盛顿发表联合公报，强硬表态敦促中國加快人民币升值。2008年金融危机爆发，IMF为了获得中國更多的支持和资金资助，不得不做出某些致力于改善与中國关系的举动，在人民币汇率问题上的态度也出现了微妙变化。2009年，该组织恢复了与中國的“第四条磋商”，并在磋商过程中对中國的一系列经济举措予以高度评价。不过，与此同时，该组织的一些执行董事仍然支持人民币被显著低估的看法。在参加2009年北京國际金融年会时，IMF的总裁甚至公开表示，该组织认为人民币处于被低估状态。2010年7月，IMF在针对中國经济政策的评估中，言辞表现颇为谨慎，但仍然认为人民币被低估。

显然，在关于人民币汇率改革的博弈中，七國集团充分利用了IMF，以此来向中國政府施压。如前所述，七國集团在该组织中占有主导地位。美、日、英、法、德是该组织执行董事会执行成员，七國集团占到该组织投票权的44.39％，仅美國一國拥有该组织16.74％的投票权。根据该组织理事会和执行董事会的议事规则，根据议题的重要性，该组织可以采取不同的投票程序。如有绝大多数通过、85％通过、75％通过的办法。无论采取哪种方法、无论是针对什么样的议题，因为拥有近半数的投票权，七國集团可以否定任何违反它们利益的提案，在联合一些中小國家的情况下也可以通过某些它们想让其通过的提案。而且考虑到该组织的财政来源主要由美、日、欧提供，七國集团提出的经济议题及经济协调政策对该组织具有指导作用，因此该组织可以有效为七國集团服务。在关于人民币升值的问题上，IMF充当了七國集团向中國施压的急先锋。由于IMF在國际金融问题上具有重要的发言权，七國集团通过将自己的议题设定为该组织的议题，将自己的意愿上升为该组织的意愿，成功地在國际上掀起了一股要求中國人民币升值的舆论。虽然在金融危机的背景下，中國和IMF的关系暂时得以缓和，但该组织作为七國集团控制下的國际金融机构这一性质在短期内不会改变。可以预料，一旦金融危机对七國集团成员國的影响减弱，中國必将重新承受来自于七國集团和國际基金组织要求人民币升值的压力。这是七國集团在第二维度权力方面享有重要优势的体现。

七國集团的第三维度权力：塑造规范的权力

第三维度的权力是一种塑造观念的权力，即“通过塑造各种信仰与愿望，通过在各种历史变革的环境中强制施加内在的约束来确保服从于支配的能力”。事实上，在各种权力形式中，以隐蔽和不可见的形式表现出来的权力最为有效和高明。第三维度的权力无疑属于这样一种权力类型。第三维度权力具有重要的政治后果。在國际关系中，通过具有客观、中立面孔的國际关系知识的传播——如盛行于19世纪國际关系中的“文明”话语等——可以为侵略性的外交行动提供合法性论证。在影响和塑造國家等行为体的价值观念和意识形态方面，國际制度同样扮演了重要的角色，而且其作用往往要比某一具体國家的“软实力”产生的效用要更为隐蔽和更为有效。这主要是基于國际机制一般采用多边合作、集体协作的方式，因而具有较高合法性，因此能够得到机制内或部分机制外成员的遵循。然而，任何國际机制都有一定的价值观念作为决策依据和思想基础，它们构成该机制成员國共享的文化背景和“共同生活世界”(commom life world)。这也就意味着，在各种功能性國际机制的背后，都有某些界定这些机制合作实践和运做方式的深层规则，这些规则能够再生产出与这些深层规则相适应的行为体，从而再造和强化该机制的深层规则。國际机制赖以运行和维护的深层规则，被國际关系学者称之为“构成性结构”(constitutionaI structure)。显然，这些作为“构成性结构”的价值观念和制度规则，一旦起到界定行为体身份和塑造行为体行为的作用，也就生产出一种能够影响行为体的权力类型，这种效应就是第三维度权力的运作机制。

那么，什么是界定七國集团运行的“构成性结构”呢?分析作为一个整体的七國集团所共享的文化背景可以发现，七國集团的“构成性结构”也就是构成资本主义主流意识形态的自由主义。七國集团的成员是西方主要的发达资本主义國家，也是國际社会中自由主义意识形态的主要支持者和鼓吹者，因此它们顺理成章地将自由主义嵌入在國际机制之中。自由主义的“构成性结构”在各领域中都有具体的体现：在经济问题上，自由主义意识形态鼓吹“自由市场”与民主参与，主张取消國家对市场的管制，由市场的供需机制来实现对资源的优化配置；在政治领域，自由主义意识形态主张三权分立与政教分离，通过选举制度来衡量一國是否民主；而在國际问题上，则主张通过建立國际制度来克服或消除國际无政府状态，认为民主制度的建立是实现國际和平的根本保证。因此，“制度根本就不像某些自由主义者让我们相信的那样，是解决共同问题的中立场所，相反，它们是权力甚至是宰制的居所”。在安德鲁?胡瑞尔看来，这种自由主义在國际社会中的扩散过程中，可以通过三种具体的机制缓慢但逐步地实现，这三种机制分别是“进步性嵌入”(progressive enmeshment)、霸权式的强加(hegemonic imposition)以及“强制社会化”(coercive socialization)。通过回顾七國集团的发展历程，可以发现这三种机制在七國集团推进、扩散自由主义意识形态的过程中都发挥了极为重要的作用。作为“构成性结构”的自由主义意识形态，界定了七國集团的主要价值取向，指明了七國集团致力于追求的目标；其运作不仅有利于维护资本主义世界秩序，而且还极大地塑造了人们对其他國际机制的认识。其效应，最为鲜明地体现了第三维度权力的作用。

总之，七國集团不是纯粹处理技术性事务的机构或机制，它还有重要的政治内涵和强烈的价值取向。七國集团所追求的西方价值观——民主、人权与通过自由市场取得人类进步——通过國际机制的运行得以在全球扩散，极大地塑造了世界的面貌，并构成了它们所说“全球文化”的核心组成部分；而自由主义意

识形态也在七國集团及其指导下的國际组织的运作中潜移默化地塑造着各國人民的观念和认知。这一事实，无疑体现了以为美國首的七國集团第三维度权力的强大。不过，与第一维度权力、第二维度权力不同的是，通过“嵌入式的自由主义”，第三维度权力对七國集团利益的维护是以一种潜移默化的方式实现的，其影响甚至可以延续到七國集团第一、第二维度权力衰弱之后的很长一段时间内。更何况当前的现实是，无论是哪一个國家或國家集团，不仅在前两个维度上的权力无法挑战以美國为首的七國集团；更重要的是，它们无法提出一种用以代替当前自由主义意识形态之外的其他“构成性规则”。鉴于第三维度权力的作用最为隐蔽也最为高明，对于仍然处于成长过程中的中國和其他新兴國家来说，打破七國集团在第三维度权力上的垄断地位，构建具有自身特色、同时又为國际社会共同接受的基本价值观念，是一个有待完成的重要课题。至少在可以预见的一段时间内，七國集团仍将在第三维度权力享有主导地位。

结论

目前國际体系已经开始新一轮转型，而中國正站在世界权力格局调整的十字路口。中國要想扩大國家权力，提高國际影响力，不仅要提高自身综合國力，还要准确分析世界其它权力中心的地位变化趋势，从而主动调整自己的外交战略。这就要求从动态、全面的角度理解权力，而不仅仅局限于经济层面来理解兴衰问题。这对于分析七國集团在当前及未来一段时间里的地位同样有效。根据本文的考察可以发现，七國集团的经济实力虽然有所下降，但其第二维度、第三维度的权力并未出现显著下降的趋势。因此，我们不能做出七國集团已经衰落的论断。七國集团近来的发展进一步明确这一现象。在七國集团的权力基础仍然稳定的背景下，对于二十國集团，中國应予充分的重视，但不宜过高估计其作用和价值，中國在其中的活动更不应该以直接对抗七國集团为目标。不仅如此，中國仍然必须发展与该组织的友好关系，当然前提条件是维护中國的國际利益，坚持中國在相关政策问题上的自主立场。另外，需要说明的是，三维权力不仅可以用来分析七國集团等行为体的权力构成，而且可以用来分析中國的崛起。根据这一权力分析框架，中國的崛起须是全方位的崛起，它不仅要实现第一维度权力的增强，更应实现第二维度、第三维度权力的提高。中國在第一维度权力上的崛起已取得重大进展，但在第二维度、第三维度权力的提高上还比较缓慢，与七國集团成员相比还有很大距离。没有二、三维度的崛起，中國就不能算真正意义上的崛起。因此，中國需要从自身经验出发，与世界其他國家一道，携手共创一种新的國际政治经济新秩序。

(责任编辑：张业亮)