民族地区生态补偿机制总体框架设计

萨础日娜

民族地区生态补偿机制总体框架设计

萨础日娜

在借鉴国内外经验的基础上，本文提出了建立民族地区生态补偿机制的总体框架，其中包括了生态补偿的基本要素、管理机制和保障措施三个方面。民族地区生态补偿的基本要素有补偿主体、客体、标准、方式和途径等，它们是整个补偿体系的基础和核心;生态补偿的管理机制包括科学决策机制、综合协调机制、责任追究机制、绩效评估机制和社会参与机制，它们是生态补偿制度能够良好运行的基础;生态补偿的保障措施包括体制保障、政策保障、法制保障、财政保障和意识保障，它们是生态补偿方案能够顺利实施的制度支撑。

民族地区，生态补偿，机制，框架

中国是一个统一的多民族国家，经过五千年的历史发展，形成了各具特色的民族文化和风俗习惯。在新中国成立前后，我国先后建立了5个民族自治区、30个民族自治州、121个民族自治县。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75%，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64%。可见，民族地区在全国的经济社会发展中居于重要地位，是我国实现各民族共同发展，全体人民共享发展成果，全面建设小康社会的重要内容。从某种意义上来说，民族地区的发展，关系到我国发展的全局。没有民族地区的生态安全，就没有全国的生态安全;没有民族地区的发展，就没有全国的发展;没有民族地区的小康，就没有全国的小康①。然而，民族地区长期以来的资源导向型经济，使得当地面临严峻的生态破坏和环境污染问题，不仅严重制约了民族地区的经济发展和社会进步，也阻碍了我国全面建设小康社会的进程。如何解决好这些制约地区发展的不利因素，成为了各级政府，特别是民族地区广大干部群众的一项重要任务。建立和健全民族地区生态补偿机制，就是妥善解决这一问题的根本方法。

生态补偿 (Ecological Compensation)是以改善和恢复生态功能为目的，以调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象，具有经济激励作用的一种制度安排②。它能够确保生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间得到公平的分配，防止受益者无偿占有生态效益情况的发生，使保护者得到应有的经济激励，破坏者承担破坏生态的责任和成本，受害者得到应有的经济赔偿。生态补偿，作为民族地区当前实行的重要环境经济政策之一，在协调生态保护与经济发展之间，以及资源使用中人与人之间、区域与区域之间权利和义务关系，确保社会平等、公平等方面发挥着重要作用。民族地区生态补偿机制建设关系到民族地区经济社会的可持续发展，甚至影响着全国生态安全，进而对国家经济社会的总体发展产生重要影响。本文从公共行政的视角，提出了建立民族地区生态补偿机制的总体框架，旨在缓解民族地区资源环境与经济社会发展之间的矛盾，为政府部门以及相关实施人员提供一个生态补偿总体框架的建构方法，以资借鉴或参考。

一、民族地区生态补偿概况

我国生态补偿试点工作始于20世纪90年代，地方实践以浙江、福建等省份为先导，较早地开始了生态补偿的相关政策研究和实践探索。目前，我国大部分省区都已经制定了相关的生态补偿政策，一些重点领域的生态补偿工作正在开展之中。民族地区作为我国的重要生态屏障，近些年来也实施了一批重大生态建设工程，比如天然林保护工程、退耕还林 (草)工程、退牧还草工程、防风治沙工程、水土保持工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程等，积累了一定的生态补偿经验与教训。然而，由于民族地区经济发展落后，很多建设项目资金支持不够，影响了生态补偿的实施效果。目前，民族地区生态补偿机制仍属初步探索阶段，还没有形成较为成熟的补偿机制，亟需进行相关理论研究和实践探索。

二、建立民族地区生态补偿机制的指导思想和原则

目前，民族地区生态补偿机制还很不完善，亟需建立一个科学合理的生态补偿机制框架。而这个总体框架必定是由科学的指导思想和原则为基础的。有学者指出，建立民族地区生态补偿机制要贯彻“政府指导、市场运作、目标明确、权责分清、统一规划、分步实施”③的指导思想。具体来说，建立民族地区生态补偿机制要深入贯彻落实科学发展观，以构建民族地区生态安全屏障为目标，正确处理生态环境保护与经济社会发展之间的关系，建立健全生态补偿机制。

建立民族地区生态补偿机制需要遵循下列基本原则:

1.以人为本、科学合理的原则。民族地区生态补偿机制要充分考虑当地人民生存与发展的需要，通过生态补偿提高他们保护生态环境的能力。生态补偿是一项新的环境经济政策，建立民族地区生态补偿机制要在科学合理的基础上，对补偿标准、范围、方式、途径等进行具体安排。

2.突出重点、先易后难的原则。将民族地区按生态环境状况进行规划和分区，根据这些区域在生态建设中的重要性，生态破坏的实际程度进行科学区划，确定相应等级，采取不同的补偿标准和办法，按级组织实施。同时，考虑到生态补偿政策的实施和管理成本，相关措施和标准必须易于操作，尽可能照顾全局，兼顾个别地区的特殊情况。

3.因地制宜、分类指导的原则。民族地区地域广阔，生态环境类型多样，各地的经济发展和群众生活水平有较大差别，环保的目标、任务及其优先顺序也不尽相同，生态补偿的标准和方式也不会一样。因此，制订生态补偿政策以及建立生态补偿机制要采取实事求是的态度，坚持因地制宜、分类指导的原则。

4.政府主导、社会参与的原则。民族地区生态环境保护的受益者是区域乃至整个国家，因此，建立生态补偿机制需要政府部门发挥主导作用，提供政策、资金、项目和技术的支持。生态补偿涉及民族地区生态环境保护者、受益者和资源开发利用者，因此各项政策的制定与实施都需要社会各界的广泛参与和支持。

5.公平公开、权责一致的原则。建立民族地区生态补偿机制，涉及到生态补偿的整体效益，涉及到不同主体间的利益分配和关系调整。为保证生态补偿工作的顺利进行，需要政府制定合理的生态补偿政策并严格执行，必须坚持公平原则，公开运作，强化责任和加强监督。

三、建立民族地区生态补偿机制的总体框架

建立民族地区生态补偿机制，离不开中央政府的支持，其政策框架的制定需在国家生态补偿的总体框架之下进行。目前，我国生态补偿主要分为区域补偿类、重要生态功能区补偿类、流域补偿类和生态系统或要素补偿类。中央政府通过政策法规和规划计划的形式，对地方政府提供指导和帮助。建立民族地区生态补偿机制，就是要在已有研究成果的基础上，积极探索适合于民族地区实际的生态补偿机制 (见图1)。本文提出的民族地区生态补偿机制总体框架包括生态补偿的基本要素、管理机制和保障措施三个方面，下面对其进行详细论述。

民族地区生态补偿机制框架图

(一)民族地区生态补偿的基本要素

建立民族地区生态补偿机制，首先必须明确生态补偿的基本要素，它是整个补偿体系的基础和核心，是生态补偿方案能否达到生态有效、经济有利目标的前提。补偿体系的设计是否合理对生态补偿工作的顺利开展具有重要作用。民族地区生态补偿的基本要素有:生态补偿的主体、生态补偿的客体、生态补偿的标准、生态补偿的方式和生态补偿的途经等。

1．生态补偿的主体

生态补偿机制的主体，就是指生态补偿中的补偿义务主体和权利主体。在生态补偿法律关系上，表述为具有民事责任能力的自然人和法人，可分为生态补偿的实施主体和受益主体两种。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中，明确指出了民族地区生态补偿机制补偿主体的范围，即国家、区域和产业。其中，国家作为全民利益的集中代表，在我国生态补偿机制中始终占有主导性地位，是生态补偿机制最重要的义务主体，今后还应该得到继续强化。

2．生态补偿的客体

生态补偿的客体是指生态补偿的具体适用场合。一般来说，民族地区生态补偿涉及森林、草原、水、自然保护区和矿产资源领域。建立民族地区生态补偿机制，就是要在这几个重点领域积极争取中央政府的政策和资金支持，制定民族地区生态补偿办法，逐步开展生态补偿试点工作。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中，指出“对在野生动植物保护和自然保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治地方，给予合理补偿”。按照这一规定，民族地区生态补偿的实施范围主要包括:森林资源、草原资源、水资源保护、自然保护区、矿产资源开发和重要生态功能区。

3．生态补偿的标准

补偿标准的确定是实现合理生态补偿的前提，是构建生态补偿机制的关键环节。只有对生态资源做出科学、合理的评价，对生态补偿数量和额度进行准确、客观的估算，才能全面、正确地反映被补偿者所作出的生态贡献，从而为生态补偿机制的建立提供基础数据。生态补偿标准的确定，应遵循公平合理的原则，即生态补偿应既考虑补偿者的补偿能力，又能够充分反映被补偿者所做的生态贡献。民族地区生态补偿标准应包括两方面内容:一是生态补偿应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿;二是基于补偿主体环境经济行为的机会成本进行补偿。目前，民族地区生态补偿主要以经济损失补偿为主，补偿不足问题比较突出，在生态环境效益补偿方面还远不能达到要求。今后，在做好经济损失补偿的基础上，民族地区应该重点进行生态效益补偿，并兼顾对环境经济行为机会成本的补偿。

4．生态补偿方式

民族地区生态补偿的方式具有多元化的特征，主要有政策补偿、实物补偿、资金补偿和智力补偿。一是政策补偿。这是指上级政府对民族地区政府的权力和机会补偿，民族地区政府在授予的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列政策规定，以促进民族地区发展和筹集补偿资金。二是资金补偿。这是目前民族地区最为迫切和急需的补偿方式。它可以表现为多种形式，如生态补偿金、各种形式的捐款、税费优惠、信用担保贷款、补贴、财政转移支付、财政贴息、信贷优惠、加速折旧等。三是实物补偿。这是补偿主体运用物质、劳力和土地等资源进行补偿，以解决农牧民的部分生产和生活要素，改善他们的生活状况，增强其自我发展的能力。四是智力补偿。民族地区的生态建设和环境保护，需要有一批高素质的人才，包括管理人才、科技人才和高级技术工人。智力补偿就是指补偿者通过开展智力服务，以免费或优惠的形式为民族地区提供技术咨询和指导服务，从而为民族地区培养技术人才和管理人才。

5．生态补偿的途径

我国生态补偿的途径主要有两大类，即政府补偿和市场补偿。而民族地区生态补偿主要以政府补偿为主，近些年来国家在民族地区启动了诸多生态建设项目，如天然林保护工程、退耕还林还草工程、防沙治沙工程、自然保护区工程、三北防护林工程等。通过这些生态建设项目的实施，使民族地区的生态环境得到恢复和保护，也在很大程度上改善了当地农牧民的生产生活状况。因此，就现阶段来说民族地区生态补偿就是要继续通过规范化的制度建设，在政府主导下实现中央与民族地区、其他省份与民族地区之间的利益转移，从而实现产业和生态利益在地区之间的合理分配，有效地补偿民族地区的生态贡献。

(二)民族地区生态补偿的管理机制

民族地区生态补偿机制建设起步较晚，发展也比较缓慢，特别是管理机制简单，不能起到生态补偿应有的作用。完善民族地区生态补偿机制，有必要建立一个分工合理、决策科学、运转高效、执行顺畅、监督有力的生态补偿管理机制，其中包括了生态补偿的科学决策机制、综合协调机制、责任追究机制、绩效评估机制以及社会参与机制等。

1．科学决策机制

生态补偿是一个十分复杂的生态、技术、经济和社会问题，生态补偿机制的建立是一项综合、系统的工程。因此，必然要有一套宏观层面上的科学决策机制，作为生态补偿的指导思想和行动指南。建立生态补偿的科学决策机制，首先要实施信息公开制度。各级政府和有关部门应当定期公布环境信息，生态补偿重点工程项目及其相关的进展情况，以保障生态补偿始终在有效的社会监督下进行，促使生态补偿决策更加科学化和民主化。二是要在决策过程中充分尊重专家意见。在生态补偿的决策过程中，专家的作用是十分重要的。为了确保生态补偿决策的科学性，应当尽可能扩大专家论证范围，发挥专家论证在决策中的特殊作用。为此，在涉及生态环境治理与补偿问题时，应事先组织专家进行生态工程项目必要性和可行性论证，在有了充足的公众咨询和专家论证之后，才做出生态补偿最终决策。三是要保证公众有效参与决策。公众参与，既是民主的要求，也是决策科学的要求。在生态补偿过程中，必须正视不同利益群体的主张与诉求，并且使不同利益群体的诉求能够在决策过程中显现出来。

2．综合协调机制

建立民族地区生态补偿机制，牵涉到民族地区产业结构调整、能源结构转换、生存环境变革等重大生产和生活问题。从管理体制上来看，生态补偿涉及经济社会发展、环保、财政、税收、价格等各个领域，与发改委、环保、财政、国土、水利、林业、农业等多个政府部门有关。从具体操作来看，它包括了资金和物资的筹集、智力和项目的兑现、政策和法规的实施等诸多非常具体的内容。从利益主体的利益目标上来看，生态补偿机制涉及到的众多主体，在目标取向上往往还存在着自我利益与公共利益、近期利益与长远利益、经济利益与环境利益、地方利益和整体利益等的冲突和矛盾。在这样一个复杂的过程中，如果没有一个综合协调机制，将难以保证生态补偿工作的正常开展。因此，建立健全民族地区生态补偿机制，关键一点就是要在国家层面建立权威的协调管理机制，以便加强对民族地区生态环境的综合协调与管理。一是要建立中央政府部门之间的协调管理机制。如成立专门的生态补偿办公室，其主要职责是协调生态环境保护与经济综合决策部门、资源管理部门和其他相关部门之间的关系，从而实现对生态补偿的综合管理职能。二是要建立中央与民族地区之间的协调管理机制。明确中央和地方的事权关系和财权划分，适时建立起“中央为主导，地方为主体”的新型协调关系模式。三是要建立民族地区政府部门之间的协调管理机制。注重政府内部生态补偿职责的统一，加强管理层与操作层或操作层与操作层之间的协调管理。

3．责任追究机制

当前，民族地区生态补偿存在诸多问题，特别是在政府决策、执行、监督过程中，各类问题尤为突出。由于政府决策失误导致的各类生态环境问题时有发生，生态补偿在决策过程中也暴露出很多问题;在政策执行过程中，由于领导干部和工作人员认识上的不到位和制度规范的缺失，导致生态补偿资金管理等方面出现了一些漏洞;在生态补偿的监督管理方面，因为缺乏统一的监督制约机制，使得政府生态补偿很多时候并不能达到预期的效果。建立民族地区生态补偿的责任追究机制，对于督促政府部门做好生态补偿工作将起到重要作用。一是要建立生态补偿的决策责任追究制度。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。明确每个决策者在决策中的作用、权限以及应当承担的相应责任④。哪个环节发生决策失误，就在哪个环节追究责任。二是要加强生态补偿实施过程中的责任追究。对因决策失误造成重大生态环境问题，严重违反环境保护法律、法规或因监管不力造成生态环境破坏，没有完成生态补偿任务的，要追究当事人和领导者的行政及法律责任。三是要强化对政府生态补偿工作的监督管理。明确中央政府和地方政府各自的生态补偿责任，建立健全政府生态补偿工作的内部监督制约机制。以生态补偿的事前监督和事中监督为主，对那些违反法定程序、违背生态规律，未达到指定生态补偿目标的政府部门，要对其主要负责人进行处罚。

4．绩效评估机制

生态补偿绩效评估机制，其中的生态补偿绩效是指生态补偿管理部门及其工作人员从事生态补偿活动所取得的成绩和效率。生态补偿绩效的取得，就是生态补偿任务的完成，实现生态补偿的绩效是政府生态补偿管理的目的所在。建立生态补偿绩效评估机制，将对民族地区生态补偿绩效的取得产生积极作用。具体做法如下:一是要建立资源环境价值评估机制。加快建立可以定量化的资源环境价值评估机制，在正确反映人类享用生态环境和自然资源真实成本的基础上，对生态环境的服务价值和自然资源的生态与经济价值进行综合评估，进而为生态补偿提供实际可操作的价值估算依据。二是要建立绿色GDP核算体系，完善生态补偿效益评估机制。绿色GDP，就是从传统意义上的GDP中扣除生产活动给环境资源造成损失的那部分成本，将资源和环境成本纳入国民经济发展评价体系，作为衡量区域经济发展水平的重要指标。在绿色GDP核算体系基础上，建立起一套科学的生态价值评估体系和标准的生态补偿评价体系，将民族地区生态补偿机制切实落到实处。三是要实行领导干部绩效考核制度。使各级地方政府摈弃单纯追求GDP的传统观念，引导政府管理者尊重自然规律，注重生态环境保护，自觉主动地实施生态补偿政策。

5．社会参与机制

生态补偿的社会参与主体包括企业、公众和非政府组织 (NGO)，他们有权对政府生态补偿政策提出意见和进行监督。建立民族地区生态补偿的社会参与机制，一是要扩大社会监督范围。生态环境的破坏，不仅损害公民个人的利益，还会损害社会公众的利益，所以应当从法律上赋予社会公众，特别是生态补偿中的利益相关者，对补偿中存在的一些违法行为的广泛监督权。要加强对企业和政府行政不作为的社会监督，从而促进企业更多地担负社会责任，督促其完成生态补偿任务。通过监督政府实施生态补偿的过程和效果，促使政府更好地履行生态服务职能，发挥其在生态补偿中的重要作用。二是要充分发挥非政府组织在生态补偿中的重要作用。在代表公众的长远利益方面，非政府组织提供了一种非商业、公益性的价值观。在某种意义上来说，非政府组织可以弥补政府失灵，通过参与生态补偿的各个环节，成为一种公众利益的有力代表。非政府组织作为独立的、具有主体资格的社会力量，对政府权力和部门利益形成一种压力和制衡。它通过监督来维护弱势群体的生态环境权益，增进社会的整体协调和福利，有助于形成多元化和民主的社会格局⑤。

(三)民族地区生态补偿的保障措施

前面对如何建立民族地区生态补偿的管理机制进行了探讨，然而为了更好地发挥这一生态补偿管理机制的作用，有必要为其提供充足的体制、政策、法制、财政以及意识等方面的保障措施，这些将为建立健全民族地区生态补偿机制提供有力的制度支撑。

1．体制保障

当前，民族地区生态补偿是单一的纵向实施模式，缺少跨区域、跨部门和上下级政府之间的补偿协调体制。因此，有必要建立一套科学、合理的生态补偿管理体制，其包括了政府部门内部管理体制、上下级政府之间的管理体制以及同级政府之间的管理体制。一是政府部门内部管理体制。建立一个由环保部门统一监管，有关部门各司其职、分工负责的生态补偿管理体制，使之从横向上消除各主管部门在生态补偿工作中的矛盾与冲突，实现对自然资源的综合利用、保护与补偿，从纵向上防止因不同行政区域对同一环境资源的人为割裂而导致的管理不善，进而形成生态补偿齐抓共管的良好局面。二是上下级政府之间的管理体制。生态补偿上下级政府之间的管理体制主要包括上行协调和下行协调。在生态补偿的上行协调过程中，下级政府应尊重与服从上级政府的领导，要主动把本地区生态补偿的相关信息及时向上级政府报告与沟通，建立起上下级政府之间畅通的信息传递渠道。在下行协调过程中，上级政府要做好宏观决策和指导工作，主动积极地了解本辖区内的生态补偿相关信息，督促下级政府落实生态补偿相关政策和措施。三是同级政府之间的管理体制。建立生态补偿的跨区域管理体制，增强同级政府之间的横向协调关系。这种协调要建立在彼此尊重、平等相待的基础上，要相互信任，密切合作，并且及时通报相关信息，积极化解地区间的矛盾。

2．政策保障

建立民族地区生态补偿机制，国家应加大对民族地区的政策扶持力度。在制定宏观经济政策时要考虑到民族地区的特殊性，充分认识其在国家资源、能源和社会安定方面的战略地位，在政策制定上予以倾斜，在资金投入上提供保障，在人才资源上充分供给，使民族地区为保护生态环境做出的牺牲得到相应的补偿。通过对民族地区生态补偿提供强有力的政策支持，促进国家各区域之间的协调发展，缓解民族地区与其他省份之间由于环境资源禀赋和生态系统功能定位导致的发展不平衡问题。建立民族地区生态补偿机制，民族地区政府要制定生态补偿相关政策措施。第一，在现有生态环境保护政策的基础上，制定专门的生态补偿管理或实施办法，以规范和统筹区域内的生态补偿工作。第二，要明确生态补偿的重点领域和区域，对补偿标准、补偿范围、补偿对象等做出具体规定，使民族地区生态补偿在明确的政策指导下顺利实施。第三，实行绿色国民经济核算体系、地方官员绿色政绩考核制度和责任追究制度，确保民族地区生态补偿工作能够得到地方和政府官员的足够重视。第四，建立民族地区环境经济政策体系，以确保生态补偿资金来源的规范化、社会化和制度化。通过生态补偿相关政策措施的实施，强化全社会的生态环境保护意识，引导企业与个人放弃破坏生态环境的生产活动和消费行为，同时为民族地区生态补偿提供资金支持。

3．法制保障

我国生态补偿立法中还存在很多问题，尤其民族地区生态补偿的法制建设更加落后。法的不完善，直接导致了生态补偿无法可依和缺少生态补偿依据，不仅制约了生态补偿机制的建立和完善，也阻碍了生态环境保护工作的顺利开展。因此，建立民族地区生态补偿机制，一定要有一套完善的法律体系，并且辅之以相应的执行措施和法律问责机制。只有这样才能够保证民族地区生态补偿机制在法律的框架之下，用法的硬性约束，明确利益相关者的各自权力和义务，规范相关各方的生态补偿具体行为，从而确保生态补偿工作的依法依理进行。首先，要抓紧制订《生态补偿条例》⑥，用法律明文规定生态补偿的具体内容。针对目前我国生态补偿法律体系缺失问题，应加强关于环境保护和生态补偿的专项立法工作，从法律上明确生态补偿主体的权利和义务关系，为生态补偿机制的规范化提供法律依据。其次，生态补偿法律还应与其他环境资源法形成体系，在资源法体系中融入生态补偿内容，使生态补偿与资源利用和环境保护统一起来，避免就补偿论补偿，就利用论利用的片面性，减少各部门法之间的适用冲突。最后，由于我国各政府部门之间存在利益矛盾，生态环境建设地区与生态环境受益地区之间的发展差距也在日益扩大，所以我们还需要建立一套生态补偿法律与非环境资源法的法律共同形成的法律体系⑦。民族地区应抓紧制定适宜于民族地区实际的生态补偿相关法律法规和行政规章，或者在国家相关法律出台之后制定相应的实施办法，以有效促进民族地区生态补偿机制的法制化建设。

4．财政保障

民族地区生态补偿机制建设是一项复杂的系统工程，需要各方面的积极支持、协调和努力，而在此过程中最为关键的因素就是生态补偿的资金来源，所以建立生态补偿的财政保障制度就显得尤为重要。一是加大国家财政转移支付力度，支持民族地区的生态环境建设。通过中央财政转移支付，建立民族地区生态补偿基金。该基金主要用于民族地区重要生态功能区的环境保护与治理、国家重点生态建设项目的投入等，并且把因保护生态环境而造成的当地财政减收作为安排国家财政转移支付的重要因素。民族地区各级财政要按照事权财权相结合的原则，将生态补偿资金列入本级政府预算，并根据当地社会经济发展需要和生态环境资源状况，每年按GDP增长的一定比例逐步增长。二是地方政府对生态环境的破坏者或受益者收取生态补偿费和生态补偿税，作为中央财政资金的补充和地方配套资金的来源。对现有生态补偿相关收费项目进行清理整顿，将预算内和预算外的资金投入统筹管理。建立民族地区生态补偿专项资金，每年由政府拨出一定的专款来保证生态环境建设，同时制定民族地区生态补偿资金的征收、管理和使用办法。三是建立多元化的生态补偿资金来源渠道，吸纳社会资金进入生态补偿领域。充分发挥民间资金充裕的优势，积极引导社会资金投向民族地区生态环境建设，建立健全政府引导、市场推进和公众参与的生态补偿投融资机制。

5．意识保障

长期以来，人们环境保护意识淡薄，对生态补偿也缺乏足够的了解。如有些地方将生态补偿看作是一种对欠发达地区 (包括民族地区)的“扶贫”和“恩赐”，因此，很多时候生态补偿并不是真正意义上的补偿，而成为一种“补助”或“补贴”。事实上，补偿和补助是有严格区别的:补助是单向的，是指受益区对保护区的一种“馈赠”，这种政策不具备连续性和稳定性，很容易受其它因素的干扰;而补偿是双向的，补偿中的双方具有权利与义务关系，受益区不仅有权利获得生态服务，也有义务进行生态补偿，保护区不仅有权利获得生态补偿，也有义务提供生态服务。这种权利和义务关系，要通过生态补偿机制的建立来确保补偿的连续性和稳定性。首先，民族地区生态补偿机制建设过程中，要树立生态文明理念，大力弘扬生态文化，倡导和鼓励绿色消费，减少人们对生态环境的破坏，提高全民的综合素质。要充分利用新闻媒体等多种手段，广泛开展形式多样的宣传活动，深入进行环境区情教育，不断提高各级决策者和各族人民群众的生态补偿意识水平。其次，建立民族地区生态补偿机制要以全社会对生态补偿的理解和支持为基础。在制定生态补偿机制和规划时要鼓励公众参与，从补偿政策制定之初到补偿的真正落实，全程考虑被补偿者以及社会公众的意愿。再次，对民族地区政府部门和社会组织，也要进行必要的能力建设。加强对各级领导、企业法人代表的生态环境知识的培训，提高生态补偿决策者、规划者、管理人员以及企业管理者的自身能力。鼓励环保志愿者，动员社会各界力量和全体公民参与生态补偿机制的建设，从而建立一个公众参与、公正透明、切实有效的民族地区生态补偿机制。

注释:

①张巨勇，马林:《民族地区生态环境建设论》，民族出版社，2007年，序论第2页。

②潘岳:《谈谈环境经济新政策》，《环境经济》2007年第10期。

③王德辉:《建立生态补偿机制的若干问题探讨》，《环境保护》2006年第10期。

④路济平:《让决策走向科学化和民主化——北京市提高行政决策水平的做法》，《中国行政管理》2000年第1期。

⑤李俊瑛:《我国环保非政府组织的兴起及其发展环境教育》，《环境教育》2006年第10期。

⑥2010年4月26日，国家发改委牵头启动了《生态补偿条例》的起草工作，但目前仍在征求意见阶段。条例正式颁布之后将对生态补偿的概念、对象、方式、标准、实施、监督等以法律形式确立下来。

⑦王芃:《论我国生态补偿制度的完善》［硕士学位论文］，郑州大学，2006年，第33页。

［1］张巨勇，马林．民族地区生态环境建设论［M］．北京:民族出版社，2007．

［2］潘岳．谈谈环境经济新政策．环境经济［J］，2007，10:17－22．

［3］王德辉．建立生态补偿机制的若干问题探讨［J］．环境保护，2006，10A:12－17．

［4］路济平．让决策走向科学化和民主化——北京市提高行政决策水平的做法．中国行政管理［J］，2000，1:9－11．

［5］李俊瑛．我国环保非政府组织的兴起及其发展环境教育．环境教育［J］，2006，10:47－50．

［6］王芃．论我国生态补偿制度的完善［硕士学位论文］．郑州:郑州大学，2006．

The Overall Framework Design of the Ecological Compensation Mechanism in Minority Areas of China

Sachurina

Based on the reference of foreign and domestic experience，this paper proposed the overall framework of ecological compensation mechanism in Minority Areas，which include the basic elements，management mechanisms and safeguard measures of ecological compensation．The basic elements of ecological compensation in Minority Areas include subject，object，standard，method and way etc，they are basis and core of the whole compensation system．The management mechanisms of ecological compensation include scientific decision mechanism，comprehensive coordination mechanism，responsibility assigning mechanism，performance evaluation mechanism and social participation mechanism，they are the foundation of the ecological compensation system for the good functioning．The safeguard measures of ecological compensation include system protection，policy support，legal protection，financial security and sense of security，they are the institutional support of the ecological compensation system for smooth implementation．

Minority Areas;Ecological compensation;Mechanism;Framework

【作 者】萨础日娜，内蒙古大学公共管理学院讲师，博士。呼和浩特，010022

F063.6

A

1004－454X(2011)03－0162－008

〔责任编辑:俸代瑜〕