我国老龄服务机构多元合作体系建设研究

肖 云, 王秀花

(重庆大学 贸易与行政学院,重庆 400044)

我国老龄服务机构多元合作体系建设研究

肖 云, 王秀花

(重庆大学 贸易与行政学院,重庆 400044)

在急剧老龄化的人口背景下,我国提出了社会化养老的总体要求。建设和发展多元老龄服务机构是实现社会化养老的重要平台。目前,我国的老龄服务机构体系尚不完善,缺乏合理的规划设计,存在如各类老龄服务性质和功能定位不明确、政府责任不具体、机构间协调性差等问题。因此,就我国老龄服务机构存在的现实问题,提出建设居家养老服务中心、社区综合服务中心、养老院三元养老机构体系,形成社会化老龄服务网络。

老龄服务机构;多元合作体系;老龄化

从1999年我国人口年龄结构进入老年型,老年人照顾需求日益增长,同时产生了诸多社会问题。面对“未富先老”的尴尬境地,我国先后出台了一些政策措施。2000年国务院下发《关于加强老龄工作的决定》;2006年全国老龄委发布《中国老龄事业发展“十一五”规划》;2006年、2008年10部委联合下发《关于加快发展养老服务业的意见》和《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。

所谓老龄服务机构多元合作体系是指建立和规划满足不同群体需求的多元化老龄服务机构,同时各机构间有效衔接和合作,从而形成布局合理、功能明确、运转协调的老龄服务机构体系。目前我国老龄服务事业的发展远赶不上人口老龄化,不能满足老年人的需求。对养老服务干预不够,缺乏完整的规划设计。需要厘清各服务提供主体的责任和功能,建立有效的照顾服务供给体制。

一、构建并完善多元化老龄服务机构的必要性及可行性分析

(一)必要性分析

1.老龄化挑战不容小觑

截至2008年底,民政部和全国老龄办等部门发布的统计数字显示:我国60岁以上老年人口已经增至1.69亿,且现正以年均近1 000万的增幅“跑步前进”。2009年全国65岁及以上人口有1.30 9亿,占全国人口的8.5%之多,老年抚养比为11.6%。①据预测,到21世纪中叶,我国 60岁以上老年人口将超过4亿,占人口总数的1/4左右。老龄人口的剧增,意味着一大批人从生产领域进入消费领域。这必然衍生出一系列社会与经济问题,如何保障数目如此巨大的老年人基本经济生活,满足他们各项服务,切实做到五个“老有”总目标就显得至关重要。

2.服务机构设施不足,缺乏合理规划

据测算,我国老年人对养老机构床位的潜在需求量从2000年的1 821万张上升到2006年的2 261万张。而我国社会养老机构的现有床位数仅为149万张,不足需求的1/12。[1]我国的养老机构资源与发达国家相比差距更大。世界上65岁及以上老龄人口百分比在10%以上的国家中(如日本为 22%,美国 13%,德国 19%,英国16%,意大利20%等)②,老年人长期照顾体系很完善,服务机构资源也比较丰富。老年护理和临终关怀委员会主任郭浩明介绍,目前我国共有各类老年福利机构3.8万个,平均每千名老人占有床位8.6张,与发达国家平均千名占有养老床位数50～70张比相差甚远③,各地区老年人照顾措施欠缺较严重。2010年我们在全国范围内组织了关于农村社会养老保险问卷调查,在有效回收的1 060份问卷的统计结果中,关于老年人所在地是否有特殊照顾措施的调查结果如图1所示。

由图1可知,仅有4.24%的人说明有比较完善的措施,绝大多数老年人未享受到应有的照顾措施,老年人照顾政策和措施亟待完善,并急需有效落实。同时,服务机构缺乏整体规划,老龄服务机构的制度化、规范化设计不完善,对于责任主体、性质、对象和功能都没有很明确的规范,资源分布存在不合理。由于性质不明确,政府补贴方式也未明确,管理运作方式花样百出。

图1 老年人特殊照顾措施情况示意图

3.家庭功能的弱化和照顾成本的提高

计划生育政策的贯彻和经济发展的推动,使得家庭规模缩小和“核心家庭化”,削弱了家庭养老功能。同时由于轻壮农民外出务工,独生子女夫妻很难同时与双方老人共同居住,空巢家庭数目攀升。从经济学的角度看,子女由于照料老人而占用的时间和损失的收入是一种机会成本。且因照料老人,某些劳动者减少劳动甚至退出劳动力市场,面临的不仅是照顾父母的负担,还有与职业有关福利的丧失,造成双重负担。[2]同时,随着人口、经济等社会结构急剧变动,尤其社会分工加快,原有养老服务赖以存在的社会基础已经不复存在,重构养老服务体系成为当务之急。

4.养老服务机构间的衔接性较差

家政服务中心、老年日托中心、社区养老中心、养老院等机构,设置上比较零星化、分散化和地方化,在性质和功能界定、服务无缝转接等方面的统筹协调上相对欠缺。由此,条块分割造成一定程度上资源浪费与服务供给不足同时存在的现象。

(二)可行性分析

1.我国经济和社会发展成果为建立多层次老龄服务机构提供了基本物质基础

2009年中国的 GDP总量是491 00亿美元,人均 GDP3 711美元。在这个新的历史阶段,政府必须也有能力承担起民生中的福利责任,提高公民特别是老年人这一特殊群体的生活质量。据国际经验,一国人均GDP进入1 000～3 000美元时,这个国家会矛盾凸显,需要及时、有效处理使国家顺利发展。这个过渡期是该国公共产品和服务需求快速扩张的时期[3],在此时期规划福利制度是机遇也是挑战。美国、英国、日本、德国等在人均 GDP不到1 000美元时,致力于制定、完善社会保障和社会福利制度,促使经济、社会平稳发展。我国在经济飞速发展的今天,应该也有条件加紧补社会福利的课了。

2.社会支持力量的介入为多元化老龄服务机构建设提供了支持

当代西方国家纷纷进行社会福利的私营化改革,将社会福利完全或部分转移到民营部门,引进市场经营规则,以合理分配、利用服务资源。我国在兴办养老事业的压力之下,也提出社会化养老的总体要求,即通过政策优惠、公办民营、公开招标等形式激发私营企业、非政府组织、志愿者队伍等社会力量加入到养老服务的事业来。充分动员社会各种力量,共同合作,构筑多元化社会支持体系并发挥他们的优势作用,建设社会福利设施,开展社会福利服务,打破了仅仅靠政府来实施养老服务的局限性。

3.老年人多样化需求及社会心理认可为多元化老龄服务机构制度设计提供了主观条件

老年人的经济、身体、年龄、境遇等存在的差异和变化决定了他们需求的多样性和变动性,进而使多层次服务机构的构筑和协调具有必要性及合理性。此外,随着城乡老年人文化素质的提高和收入的不断增加,老年人的价值取向、心理、生活习惯发生着深刻的变化,他们的健康、文娱意识逐渐增强[4],养老观念也逐渐转变。这些主观条件使得老年人对建立多元化老龄服务机构表现出认同感。

二、多层次老龄服务机构的制度设计

国外一些发达国家的养老服务事业起步早、发展快,基本已成体系,其经验对我国有重要的借鉴意义。如:日本建立了社区老年服务制度,颁布了一系列相关的老年人保障法律,2000年又推出“介户保险”。同时建立了庞大的专业队伍,有的需持证上岗。美国从1965年颁布一系列法律,形成一张社会安全网。[5]政府整合社会力量建立了不同性质、不同层次的养老机构以满足老年人的不同需要;英国主要建立了一套社区社会服务体系;德国的社区护理模式下,有一半以上的护士在从事社区护理工作,“治疗靠医院大夫,康复靠社区护士”等。发达国家的这些做法为我国老龄服务机构制度设计提供了模式、资金、队伍等各方面的启示。如何搭建好老龄服务机构这个平台,关系着整个养老服务事业的可行性、稳定性及可持续性。机构设置过多,可能造成资源浪费、管理成本高和老年人无所适从的局面。且必须能够满足城乡老龄人的现实不同需要,避免出现较大的制度漏洞。

(一)居家养老服务中心

居家养老最早是英国政府采取的一种政策措施。从经济逻辑角度看,“居家养老”是一种最经济的公共消费和一种善用社会有限资源的办法。[6]居家养老服务中心符合我国老年人的传统心理和生活习惯。老年人大多数不愿离开自己熟悉的环境和亲人去养老。在重庆市红胜村进行课题调研时,我们发现很多老人宁愿拿着低保在自己家中生活也不愿住进养老院。调查显示相当一部分人钟情于居家养老,只有17.36%比较或非常愿意入住养老院,49.53%的人因各种原因明确表示不愿意(如图2所示)。由于居家养老服务成本低、覆盖面广、服务方式灵活。能够整合家庭、社区和社会的力量。同时,居家养老又是一种人性化的模式,据调查,老年人不大愿意生活在纯粹由老年人组成的环境中。

图2 入住养老院意愿比较④

另外,居家养老服务中心按照市场化原则运作,提供老年人集体购买的服务。居家养老服务中心通过政府补贴,专业队伍提供各项服务,家庭给予温暖,社区组织管理发挥作用。老年人集体或其家属及社区共同根据价格、服务质量选择专业服务队伍,以签订服务合同的方式决定并购买服务,每年根据服务实际情况可以续签或调整。国家根据老年人的身体、经济、年龄等情况给予补贴(如上海发“服务劵”),专款专用。服务方式主要是上门入户服务,服务内容有生活照料、护理、体检、精神慰藉、日常活动、机构转移等。

(二)老年综合服务中心

老年综合服务中心就是以社区为中心的集老龄服务管理、综合性服务项目为一体的服务站(规模小且临近的社区可以联合设立),是社区设立的公共管理及服务部门。其主要功能如下:其一,多元化服务机构的综合性事务管理。包括代理购买服务、服务派出、服务转接、建立老人档案、收集和整理服务信息、服务评估和监管等,促进整个服务工作的有效运转。此部分功能可以纳入社区管理当中。其二,日间托护服务。主要针对日间或短期需要照顾护理的老年人,如遇到子女因工作、旅游等原因暂时或白天不在身边;老人一段时间身体状况欠佳需要特殊照顾的,特别是针对生活半自理的老人。该服务的优势是灵活方便,能满足老年人暂时性的特别需求。同时协调代际间的关系,给予年轻一代人一定的生活空间和工作便利。其三,娱乐、教育、社会参与、咨询等活动性服务。老人可在综合服务中心获得文化、娱乐等方面的满足,成为他们的活动中心。以满足老年人的精神文化需求,消除寂寞感。同时可以开展各项活动,发展老年组织[7](如老年产业、民间艺术、老年互助等老年协会),提高老年人的社会参与度,加强老年人之间的联系。

(三)养老院

养老院主要针对需要长期照顾的、生活自理能力较差的老人,特别是孤寡老人、农村“五保户”老人、空巢老人等。入住养老院的前提是尊重老人的选择,不排除一部分老年人喜欢在养老院中居住。依据老年人经济能力,可分为基础型、大众型、市场型。[8]基础型主要针对低收入、生活艰难需要救济的人群,收费低、盈利少,难吸收社会力量参与,应由政府或集团承办。此类养老院应该是公办性质的,满足相对较低服务需求的群体,国家须给予较多的救助和补贴。大众型市场需求量大,可以通过公建民营、租赁转让、委托经营等方式进行公办机构改革和发展民办机构,提高效率。国家通过相应的优惠政策和补贴予以支持。市场型是在政府的鼓励和监督下,为满足较高收入老年群体的多样化需求,个人或企业适当参与经营,提供较高水平的环境、设施和服务,服务项目向多样化、个性化方向发展,使之成为一种产业。

三、多元化老龄服务机构间的功能协调

各服务机构作为养老服务体系的重要基础,必须确保彼此间的有效链接和整体协调运作,以免出现各自为政、条块分割、资源浪费或制度漏洞等情况。因此,需要一些链接、捆绑机制夯实服务机构这个基础,使其更为坚固有效,促使服务体系的健康发展。

(一)明确界定各老龄服务机构的功能

各老龄服务机构必须明确各自的性质、主体、对象、功能、资金。建议居家养老服务中心为民办性质,主要满足愿意在家养老老人的各种需求,方便实用,服务由社区代理集体购买及政府补贴,体现了一定的公益性。老年人综合服务中心具有明显的公益性,承担着社区老年的综合管理、服务分配、日托、娱乐、监督等任务,也是关键的协调机构。公办养老院具有公益性,为愿意进住的老年人提供较低要求的基本服务,特别是“五保户”、孤寡老人这样一些特殊困难群体。民办公助或公办民营养老院主要面向大众型老人。根据市场需求可建立少数私营养老机构,为部分高收入老年人提供个性化、高水平的服务。

老年人可以根据自身的经济条件、需求、喜好自主选择不同性质和不同类别的机构。多元化服务机构分类设置的目的是满足老年人多元化需求,同时提高机构运作的效率,简化程序,具有较强的灵活性。

(二)促进各老龄服务机构间的无缝衔接和服务转接

首先,随着老年人年龄、身体状况、家庭情况以及经济条件等发生变化,其服务需求也会相应改变。社区综合服务中心的管理部门通过制定合理的转接程序,如接受老年人申请、对方机构同意、补助和资料转移,使服务关系实现方便、快捷的转移。其次,社区管理部门需建立老年人基本信息资料库,对老年人的身体状况、社会救济、保险、家庭、接受的服务等做详细记录,以便于关系转移接续的顺利进行。再次,各服务机构之间要加强沟通。就社区内老年人情况和未来服务需求的发展趋势作交流、判断,有利于各层次机构制定规划。避免因资源分配不合理或没有作好接纳足够人员的准备,阻碍服务转移。

(三)实现各老龄服务机构构建制度的城乡统筹

多元化老龄服务机构的构建力图通过制度本身的调节机制实现服务的城乡统筹。城乡老年人可根据自身条件选择不同类别的服务形式,各个地区的社区、民间力量根据本地区不同的服务需求自动调整机构设置,实现资源的合理配置。如城市在居家养老、公办养老院的基础上,私营个性化老龄服务产业可以得到较大发展。而农村由于当前经济水平的有限性,以公益性的服务机构为最主要选择,但随着农民经济的发展、农村社会保障的完善,特别是在一些发展较好的新农村,民间资本逐渐进驻农村并促进农村老龄服务的多样化发展。

同时,需加快改革公办福利机构,支持民办,使其在公平条件下合理竞争,从而更有效地调节政府与市场的关系。否则公办与民办间既没有明显的功能划分,又在运行机制、补贴机制上形成两种不同的模式,很可能导致服务市场的混乱和不公平。整个老龄服务机构在制度设计、规划上要实现城乡统筹,建立统一的基本制度。要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村,城乡分治,条块分割的观念和做法,通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱。其总体设计如图3所示。老年综合服务中心起纽带作用,协调与居家养老服务中心、养老院之间的服务转接和配送,接受老年人的申请并实施综合管理,三方机构共同为老年人提供服务;老年人的经济支持主要来源于供养亲属、个人积蓄以及社会保障资金,其中社会保障支持又源于社会救助(如低保)、养老保险和老年福利。

老龄服务的构成要素为提供者、生产者和消费者,这三方主体间的关系决定着养老服务的质量和发展。而多层次老龄服务机构作为生产者,其构建要顺应政府的政策、满足消费者需求,是整个老年服务事业的基础,又是核心。合理规划服务机构,完善老龄服务体系,可使城乡老年群体安享晚年,促进经济发展和社会和谐。

图3 多元化多层次老龄服务机构运作建议示意图

注 释:

①资料来源于《2010年中国统计年鉴》。

②资料来源于《2009年人口与就业统计年鉴》。

③资料来源于《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》。

④资料来源于2010年全国范围内组织并有效回收的1 060份问卷的统计结果。

[1]九三学社:加快转型期养老服务业发展[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/roll/20100313/10357559958.shtml,2010-03-13.

[2]蒋 承,赵晓军.中国老年照料的机会成本研究[J].管理世界,2009,(10):80～87.

[3]王振耀.建设与中等经济发展水平相适应的中国社会福利体系[J].中国社会工作,2009,(29):27～31.

[4]李芳凡,廖成丽.论我国统筹城乡的为老服务基础设施建设[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2009,(5):45～49.

[5]刘文富.国外发达国家养老服务实践及其对我国的启示[J].法制与社会,2009,(3):223～224.

[6]易松国.社会福利社会化的理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2006.6.

[7]许照红.对当前我国农村养老问题的思考[J].河北科技大学学报(社会科学版),2006,(2):36～39.

[8]张良礼.应对人口老龄化——社会化养老服务体系构建及规划[M].北京:社会科学文献出版社,2006.7.

A Study on the Multi Cooperative System of Aging Services in China

XIAO Yun , WAN G Xiu-hua

(Administ ration and Trade College , Chongqing University , Chongqing 400044 , China)

Our count ry p ut s forward t he general requirement of elderly support by t he society wit ht he rapidly growing elderly pop ulation. This is based on t he platform of const ructing and developingt he system of China’s aging services which is not perfect and there exist lot s of problems. For example, nat ure and f unctions are not clear , government responsibility is not specific , mode of operation isnot uniform , and inter-agency coordination is poor and so on. As a result , this paper proposest he ternary system of the home care center , the community integrated services cent re and old folks’ home should be const ructed in order to format social aging services network.

aging services ; multi cooperative system ; aging

F241.34

ADOI10.3969/j.issn.1671-1653.2011.02.004

1671-1653(2011)02-0020-05

2010-11-09

肖 云(1955-),女,重庆人,重庆大学贸易与行政学院教授,主要从事社会保障与社会工作研究。