扶贫：让穷人享受发展权

□ 方 哲

扶贫：让穷人享受发展权

□ 方 哲

过去十年，“参与式扶贫”取得了长足的发展，这在扶贫领域显然是很大的进步。

2001-2010年的“十年扶贫”业已收官，新的十年扶贫即将开始。

毫无疑问的是，上一个“十年扶贫”尤其是“十一五”以来成效显著，贫困人口显著减少，贫困地区基础设施明显加强、产业发展步入快车道等。

“最主要的是扶贫方式发生了根本性的变化，村民参与的积极性越来越高”。12月10日，在北京亮马桥附近的一咖啡馆里，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学人文与发展学院院长李小云向《民生周刊》记者如此表示。李长期从事参与式扶贫方式、扶贫政策研究方面的工作，2004年获得了“首届中国消除贫困奖”的科研奖。

当然，这十年扶贫也存在新的问题与困惑，成绩、经验固然值得关注，但要使接下来的十年扶贫更加有效，更重要的是要正视并解决存在的问题。

《民生周刊》记者从国务院扶贫办政策法规司获悉，新的《十年扶贫开发纲要》正在紧张的制定中，这让外界充满期待。

成效

“我觉得还是少,这个月才赚1万多。”杨真龙，贵州省晴隆县光照镇新益村猫井组村民，在接受记者采访时如此表示，在他看来，一个月得赚两、三万元。

杨真龙所在的晴隆县，属典型的喀斯特地貌，石漠化程度深，土地比较少，土层也很薄，即便庄稼地里也随处可见大石头，所以在这样的土地上种庄稼难度非常大。

“种玉米一年才可以收，一亩土地只能收100—200枝。” 杨真龙如此表示。

2000年年末，这里的农民人均占有粮仅335公斤，生产生活条件非常恶劣，多项指标在全国592个贫困县倒数第一。

面对恶劣的生态条件，杨真龙和很多贫困地区的年轻人一样外出打工，但是打工五年存款廖廖。

2007年，外出打工的杨真龙回到家乡。彼时，当地正在实施科技扶贫种草养羊项目。抱着试试看的想法，他与县草地畜牧中心签订了种草养羊合同。

“没有成本，羊不吃粮食，就是在山上吃草。” 3年来，从最初的50只种羊，到现在已经扩大到307只羊，如果按照目前的存栏量，每个月卖20只，每只1000元，一年可以收入20多万。

正是这种循环的模式，使得杨真龙开始畅想几年后成为百万富翁。

受益于劳动力转移培训，湘西自治州吉首市马颈坳镇米坡村的农民黄富归，通过两年职校的学习，撑握电子电器这一技术，现已成为深圳一电动厂的中层技术骨干，月工资在3000元以上。

韩金平是山西省石楼县人，过去年收入仅为2000元，生活过得相当拮据，而如今，在当地扶贫移民的帮扶下，他开起了日杂店、信息服务中心等，年收入过2万元。

老韩只是山西众多扶贫移民中的一员，从1996年到现在，该省累计投入资金15.14亿元，搬迁山庄窝铺6823个，新建移民新村797个，迁出贫困人口50.82万人。

《民生周刊》记者多方面采访发现，不仅仅是劳动力转移培训与移民扶贫，过去十年，针对不同地区、不同人群专门设置了不同的扶贫方式，目前各地用得较为普遍的有整村推进、产业扶贫等等，这些因地因人制宜的扶贫方式成效显著。

辞旧迎新之际，各地也在总结扶贫成果。12月上旬，黄富归所在的湖南省，在该省扶贫办的官方网站上挂出了一篇《湖南：十年扶贫 成效喜人》的文章，该文指出，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施以来，该省扶贫开发工作机制不断完善，力度不断加大，贫困人口大幅减少、基础设施明显改善、基础产业逐步形成和社会事业长足发展。

山西亦是如此。2001年，该省贫困人口为437万人，57个贫困县的农民人均纯收入1138元，35个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入833元。

当然，不仅仅是贵州、湖南、山西。截至目前，我国农村贫困人口下降到3597万，贫困发生率已经从2001年的10.2%下降到3.8%；592个重点县农民人均纯收入年均实际递增7.6%。

经验

过去的十年扶贫，不仅使贫困地区面貌发生了巨大变化，贫困人口大幅减少，更为难得的是积累了丰富的经验，为接下来的十年扶贫提供了参考。

“‘村级参与式扶贫’是这个十年扶贫工作的一个核心要素，也是扶贫制度方面的一个很大的创新。” 作为“参与式扶贫”的提出者，李小云认为过去十年 “参与式扶贫”取得了长足的发展，这在扶贫领域是很大的进步。

他表示，具体来说取得了以下三个方面的进展。

首先，扶贫更加清晰地指向贫困村，涉及到了“八七”扶贫工作中瞄准穷人的难题，提高了扶贫资源瞄准性，基本做法是整村推进，目前此做法为各地所普遍使用。

其次，通过“整村推进”这种方式，在村一级鼓励村民参与、制定村级扶贫规划，这种贫困人员参与的扶贫方式是这十年扶贫工作的一个主要特点，具有非常重要的意义。虽然不是所有的扶贫规划都是村民参与，但政策性的鼓励、倡导和支持极大地提高了村民的参与性。

村民的参与，使得资金使用更加透明，这样挪用资金的难度就加大了。

因为扶贫经费是按贫困村的数量计划的，所以，只要贫困村扶贫规划做出来，村民也就大概清楚钱的数目了，如果有人私自挪用这笔钱，农民都会知晓。当然，变相的资金挪用也是普遍的，但这样大范围地由农民参与做规划还是一个很大的创新。

过去十年的后期阶段，财政部、国务院扶贫办也开始试点村级资金的捆绑使用，提高村级扶贫的效率，这些都是在整村推进参与式扶贫的基础上采取的新措施。

再者，整村推进为贫困地区探索新农村建设，积累了相当多的经验，包括资金的使用与规划，扶贫工作都是走在前列，新农村建设是在整村推进之后才出现的。

“过去十年总体有以上三大进展，为我们从制度层面发展一种模式，打下一个很好的基础，对贫困地区的发展具有重大意义。”

“过去是简单地为穷人增加收入，现在还要解决教育、医疗等问题，这是一个很大的进步。”

“同时，过去十年，开发式扶贫与保护性扶贫相结合，扶贫工作从单一的解决经济贫困问题到多元式扶贫。过去是简单地为穷人增加收入，现在还要解决教育、医疗等问题，这是一个很大的进步。”李小云不无感慨地表示。

乱象

十年扶贫取得巨大成绩的同时，也在一些地方滋生了一些问题，这些问题从另一方面影响了扶贫的成效。

报道显示，湖南省茶陵县扶贫办原主任谭文明，在工程项目承包、基础设施扶贫工程和农业产业化等扶贫资金的拨付中，收受多名个体老板贿赂。

一位县扶贫办的官员向本刊记者透露，由于一些地方存在扶贫款滥用或挪用的现象，有些老百姓对基层扶贫办总抱有质疑。

“每年那么多扶贫资金，怎么我就没见到？”该官员这样向本刊记者复述村民的质疑。

面对这类质疑，基层扶贫办大多采取沉默，“很难一下子解释清楚。”

以转移培训为例，此前，多位知情人士向记者表示，一些地区的相关人员为了套取国家扶贫资金，选取一些并不具备培训条件的学校进行合作，虚报数字，走过场了事，有些甚至根本没有参与培训。

此前亦有媒体报道，某国家级贫困县每年获得100多万元针对贫困农民的技能培训费。但记者调查发现，该县5所扶贫定点培训学校，均不具备独立法人资格，也不具备从事三年以上劳务技能培训的资格。

有些地方，甚至还出现从财政将扶贫款用于贿选，或者层层盘剥，最后真正用于扶贫的资金是少之又少。

挑战

新的十年扶贫即将开始，这些显然更让人充满期待，但新十年扶贫亦面临诸多新问题，有待破解。

李小云认为，整体上看，虽然大规模的、普遍的农村贫困已经不复存在，但贫困仍然具有十分明显的区域性分布特征，东部等条件好的地区在过去十年的城市化速度与原来西部地区的差距进一步拉大。

在成片呈现贫困的同时，贫困群体的分散性与流动性也给扶贫带来了困难，贫困群体从农村向城镇转移后甚至可能造成城市贫困。此外，由于发展基础差，应急机制不健全，应对自然灾害能力脆弱，很容易因灾致贫。

“扶贫工作在未来十年所涉及的工作与此前很不一样，如何制定相应的战略和政策，是当前迫切需要考虑的问题。”在李小云看来，要解决好三个方面的问题。首先是开发式与保护式扶贫如何结束；其次，要开始关注如何应对成片状的落后区域以及流动性贫困群体；再者是如何应对各种灾害的返贫。

李小云强调，扶贫开发一方面是一个经济社会的发展问题，同时又是一个瞄准贫困人口的扶持计划，未来10年的重点，还是如何把资源的决策权、管理权、使用权交给贫困人口的问题。

□ 编辑 刘文婷 □ 美编 阎 瑾