当前地方政府奢侈浪费现象及其治理

□ 韦朝毅，卢丹凤

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

当前地方政府奢侈浪费现象及其治理

□ 韦朝毅，卢丹凤

（湘潭大学，湖南 湘潭411105）

艰苦奋斗的延安精神是我们党的传家宝，永远都不能丢弃。但是，当前我国一些地方政府领导干部的“艰苦奋斗、勤俭建国”意识淡薄，成本观念缺乏，导致许多如水电能源浪费、 “三公消费”浪费、错误决策浪费、庆典祭祀浪费及会议评比浪费等浪费现象的发生。究其原因在于观念错位和规范缺失。因此，弘扬艰苦奋斗精神，树立现代行政观念；加快法制建设步伐，完善监督制约机制；健全并完善财政预算体制、绩效考核制度和行政问责制度；强力推进政务公开等，应成为遏制地方政府奢侈浪费现象的必然选择。

地方政府；延安精神；奢侈浪费；观念；规范

延安精神是我们党的传家宝，是中华民族宝贵的精神财富，是中国共产党在延安时期培育和形成的伟大的时代精神，是我们战胜敌人、夺取胜利的力量之源和精神支柱，具有丰富而深刻的内涵。其中，艰苦奋斗最具鲜明的时代特征，是延安精神的重要组成部分，它与廉洁奉公和厉行节约是高度一致的。在延安时期，中国共产党人不仅保持了艰苦奋斗的优良作风，而且将之与廉政建设和勤俭节约结合在一起，廉洁奉公，厉行节约。针对各种浪费现象，陈云同志在多年前作报告时就曾指出：吃饭“不仅把饭菜吃完，还要端起盘子来，用馒头擦干净盘底的油迹，此时干净明亮的瓷盘子，可以像镜子一样照看自己的脸”。[1］这个“吃饭要照镜子”的故事不仅批评了铺张浪费现象，而且时刻提醒我们要勤俭节约，反对铺张浪费。2002年12月6日，胡锦涛总书记在西柏坡考察时重温了毛主席强调的“两个务必”——务必使同志们保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续保持艰苦奋斗的作风。同时强调各级领导干部特别是年轻干部，要自觉地发扬脚踏实地、真抓实干的作风，弘扬艰苦朴素、勤俭建国的精神，坚决反对浮躁浮夸、急功近利，坚决反对铺张浪费、大手大脚。[2］这不仅体现了国家领导人对艰苦奋斗、勤俭强国精神的重视，也是我们党转变执政理念、转变发展方式和社会转型的迫切需求。

然而，当前我国地方政府各种讲排场、比阔气、享奢华办公楼、公款吃喝等挥霍公共资源的奢侈浪费现象却一直存在。因此，如何规范和约束政府行为，遏制奢侈浪费现象，继续弘扬艰苦奋斗的延安精神，已是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。

一、当前地方政府奢侈浪费现象的主要类型

综观当前地方政府的各种奢侈浪费现象，我们可以将其归纳为以下几种类型：

（一）水电能源浪费

长期以来，人们一直都把水电能源浪费的矛头指向企业，却忽视了政府机关和事业单位在此资源浪费中所占的比重。其实，当前我国政府机关单位已成为与大型公共建筑、高耗能企业相并列的资源消耗大户。究其原因是政府部门及事业单位的经费都来自国家财政拨款，对于水电能源消耗费用没有作定额限制。这种体制性的缺陷导致了当前很多政府部门工作人员奢侈浪费习惯的形成，甚至已内化为某些人的生活方式，他们对于那些长明灯、长流水等能源浪费现象熟视无睹。据报道，2009年中国已成为世界能源消耗量排名第一的国家。[3］

（二）“三公消费”浪费

“三公消费”即公款吃喝、公车消费和公费旅游三大开支。当前，“三公消费”已成为我国各级地方政府的首要浪费行为，并已逐步升级为导致行政效能低下、政府公信力下降的重要原因。据相关媒体报道，在经济不景气的情况下，2008年全国公款吃喝、公车消费、公费出国的“三公”开支一年仍高达9000亿元人民币，相当于国家财政支出的三成，比财政部正式公布的29亿元多出310倍，平均每人需要负担700元人民币。[4］如此惊人的浪费现象如果得不到有效制止，某些政府部门及其官员依然如此慷国家之慨来满足自身的利益需求，那么，为构建和谐社会所做的努力将会成为一纸空谈。

（三）错误决策浪费

当前，一些地方政府部门的领导干部热衷于利用手中权力去搞劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程，如修建豪华办公大楼和标志性建筑等。其实，这些工程是不顾群众需要和当地实际的“政绩工程”，是一些领导干部为追求虚假政绩而进行的错误决策。例如：作为国家贫困县的呼和浩特清水河县竟然斥资61亿建新城区，以求快速脱贫；但这项在2002年并未获批准就已投建的新项目，后因国家宏观调控被迫流产，新区建设资金链断裂，造成烂尾楼一片。[5］在全国，诸如此类的浪费现象涉及金额巨大，令人触目惊心。

（四）庆典祭祀浪费

原本属于一种象征性意义的庆典、祭祀活动，有时却成为满足某些地方政府官员虚荣心的另一种表达方式。他们借助各种庆典、祭祀活动大搞形式主义以彰显自己或本地政府的“实力”，不仅活动形式多样，规模日渐扩大，而且级别不断提高，数额日益增大。例如：安徽亳州市原市委书记李兴民耗资200万庆贺自己“荣登书记宝座”的“大阅兵”；[6]河南鹿邑县与甘肃临洮县竞争斥巨资办老子公祭大典、建“老子文化园”、办“老子文化节”，以及陕西黄陵县与河南新郑市争抢“公祭黄帝”的正统身份、湖南新晃县欲斥资50亿重建“夜郎古国”时却遭遇贵州针锋相对的驳斥，等等。

（五）会议评比浪费

“文山会海”现象一直是难以根治的行政顽疾。一些地方政府部门无论大事小事、事情重不重要都需开会予以解决，可会风却是相当的腐化奢侈，如会上“官员抽天价烟”等。据相关资料显示，在我国财政支出中，全国一年会议支出高达1000亿元。[7］此外，各种评比达标浪费现象也不可小视，一些地方政府举行的这些活动也是名目繁多，形式多样，尽显奢华气派。如2009年山东省在进行各种评比达标活动清理前，各级党委、人大、政协和法院、检察院系统评比达标表彰活动达3418项，每一评选周期需经费11997万元，其中财政拨款9430万元。[8］

二、地方政府奢侈浪费现象的成因分析

导致上述浪费现象的原因可以从内外两个维度进行分析，内因主要体现在政府部门及其公务人员观念的错位上，外因主要体现在相关制度规范的缺失和不健全上。

（一）观念错位是内因

⒈优良传统意识淡薄，成本观念缺乏。当前，一些干部尤其是领导干部的“艰苦奋斗，勤俭强国”意识严重淡薄，而私人利益最大化的观念则渐趋强化。特别是在公共权力缺乏有效监督时，个人欲望便会无限制地膨胀，勤俭节约的优良传统在这些欲望面前显得如此无奈。另外，政府作为公共权力部门，缺少由竞争带来的利润激励和成本压力，因而某些政府机关及其公务人员极易缺乏成本意识，导致他们“花起公家钱来不心痛”。

⒉预算奢求最大化，公共财政私人化。根据公共选择理论在实践中的应验，基于“经济人”本性的官僚已不再是公众利益的代表者，其追求的目标是他在任期内实现预算的最大化，从而满足其“政绩显赫”的需求。当前，一些地方政府领导干部求假政绩、摆炫政绩的浪费现象便是“经济人”意识的真实写照，这不仅会导致公共资源的极大浪费，而且还践踏了艰苦奋斗之延安精神的精髓。

（二）规范缺失是外因

⒈公共预算约束功能软化，缺乏规范的行政成本预算。“类”、“款”、“项”、“目”、“节” 是目前我国政府预算支出的五级分类科目，但此分类较为笼统，尤其是目级和节级科目设置不合理，不能够具体反映行政成本情况，从而导致对大量预算外资金和制度外资金缺乏有效的监督和控制。而且人大的公共预算监督功能乏力，致使预算监督权虚化和形式化现象时有发生，预算法制约束功能软化。缺乏刚性的预算约束，使得一些政府部门及其官员找到了奢侈浪费之便捷大门。

⒉法制体系中缺乏规范的制约行政成本的法律、法规，产权主体和责任主体虚位。法制体系的完善是遏制政府奢侈浪费现象的根本保证。然而，当前我国虽已明确将“贪污”列入违反法律规范的范畴，但却未把“浪费”提上法治议程的高度。行政法规体系的不健全必然导致监督制约机制的匮乏和产权主体与责任主体的虚位，最终导致责任无法落实和“公地悲剧”的轮番上演。产权主体虚位就会出现 “有人上树摘果，无人浇水施肥”；责任主体虚位就会形成“不花白不花，白花谁不花”的结果。[9］

⒊公务员考核管理缺乏规范的绩效考核体系，考核功能错位。绩效考核是影响政府部门及其官员行为的重要“指挥棒”，浪费现象与缺乏一套完善的反对浪费的行政绩效考核制度密切相关。目前，我国行政绩效考核制度尚需健全与完善，特别是考核指标体系的确立仍需继续探讨。考核领导干部一般仅从GDP总量及增长率、财政收入多寡等结果性指标来衡量，却忽视了这些政绩背后的巨大成本代价。缺乏成本与结果并重的考核制度不但没有产生促使领导干部和公务员厉行节约的内在动力和外在压力，反而会强化其 “不计成本”的行政观念和意识，其结果必然是公共资源的无限浪费。

⒋问责制中缺乏规范的浪费问责体系，问责流于形式。当官有责、失职问责当属政治生态中的常态。但是，当前很多严重的政府铺张浪费现象在被媒体曝光并引起公众的强烈不满后，责任人往往并不承担责任，即使问责也只是表面上的被“问责”，过后又“重出江湖”或异地为官。至今我国还没有建立起针对政府浪费现象的行政问责体系，导致很多浪费行为的问责流于形式。如对一些浪费行为仅以警告、记过等根本无法刺痛浪费官员内心的形式来结束问责。如果在领导干部那里没有感受到问责的压力，那么问责制度对于治理浪费现象而言便失去了意义。

⒌政务公开中缺乏规范的行政成本信息，监督机制失位。政务公开是现代公共行政的基本规则，而作为一种重要的政府支出也必须、必然、必定应当列入政务公开的范畴。[10］然而，目前我国依然缺乏对行政成本信息公开的相关法规条例，即便是《政府信息公开条例》也没有直接的规定，其中相关规定也只是抽象的表述，如涉及有关行政成本信息公开的第9条、第10条只作了“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”及“需要社会公众广泛知晓或参与……”等抽象化阐述。显然，这种“抽象化”行政成本信息公开的规定必然导致决策过程缺乏公开化、透明度，进而使得包括媒体、公众在内的监督主体“无法可依”，致使监督功能失位。

三、遏制地方政府奢侈浪费现象的对策与建议

地方政府奢侈浪费现象的背后是公共资源的巨大浪费，财政负担的急剧加重，直至党和政府良好形象的严重受损。因此，遏制地方政府奢侈浪费现象的滋生与蔓延，继续弘扬优良文化传统，建设节约型政府，迫切需要做好以下几方面的工作。

（一）弘扬艰苦奋斗精神，树立现代行政观念

“历览前贤国与家，成由勤俭破由奢”。要解决当前地方政府严重的浪费问题，首先必须树立现代行政观念，使机关干部从思想观念上树立起节约的意识。一是弘扬艰苦奋斗精神，传承节约的优良传统。艰苦奋斗的优良作风是历代领导人十分重视的精神财富，在任何时候都不能丢。为此，必须在党政干部队伍中加强宣传教育，使艰苦奋斗精神深入人心，内化为政府机关行政人员的行政理念。二是增强成本效益观念，树立廉价政府理念。政府作为公共资源的权威支配者应在行政系统内部积极倡导“既不主张高成本基础上的高效率，又反对低成本基础上的低效率”的理念，强化行政人员的成本效益意识。同时，还须使政府官员树立廉价政府的理念，摒弃“慷公家之慨”的思想，真正对人民负责，把取之于民的税费用之于民，用之于国家发展与社会的和谐进步。

（二）加快法制建设步伐，完善监督制约机制

法制建设的滞后必然导致监督机制的匮乏和责任的无法落实。在2007年的“两会”上，全国政协委员、九三学社中央副主席冯培恩就曾提议尽快出台 《反浪费法》遏制政府浪费，加大节约型政府的建设力度。因此，当前的紧迫任务就是加快建规立制，特别是尽快制定《反浪费法》及相关的配套法规，包括完善《预算法》、《政府采购法》，制定《财政拨款法》及《财政转移支付法》等，形成完备的行政法规体系，使浪费治理有法可依。如韩国为防止地方政府修建豪华办公楼，已立法限制不同规模城市的办公面积，这点很值得我们学习。“阳光是最好的防腐剂”。只有建立全方位的监督机制，特别是充分发挥公众、网络媒体的舆论监督作用，才能防止浪费现象的滋生与蔓延。

（三）深化财政预算体制改革，实现财政预算管理法治化

财政预算是政府开支的“金大门”。财政预算体制改革的不完善是政府浪费泛化的重要原因，特别是因大量预算外资金和制度外资金缺乏有效的监督而引起的浪费现象。因此，深化财政预算体制改革，逐渐完善《预算法》，实现财政预算管理法治化、规范化已成为遏制政府浪费的必然选择。一是在预算的编制上要细致、严格，实行“一本账”，严禁各种“小金库”的存在，尤其是尽快将部门预算纳入法制化、规范化的轨道。二是在预算的审批上，要严格实施人大监督与审批制度，将各级政府的财政预算纳入人大审批范围，强化人大的预算控制权和监督权，增强预算的刚性约束。三是在预算执行上，要杜绝“灵活变通”的潜规则，严格按照法制程序和要求进行。当然，预算管理法治化和规范化的有效推进离不开监督机制的不断完善，同时政府预算中行政成本支出的细化和具体化又是监督行政成本的前提，两者相互促进和制约。

（四）健全绩效考核制度，强化考核结果的运用

政府奢侈浪费现象的背后反映的是政府职能错位，即公共财政在追求经济利益时胜过对民生的重视。其主要原因是行政绩效考核制度不完善。因此，建立健全现代行政绩效考核制度是摒弃领导干部大造 “形象工程”、追求虚假政绩的关键所在。考核一个领导干部，不仅要看其“政绩收入”有多少，还须看其为此“支出成本”是多少。只有逐步深化政府绩效考核制度，将政府官员每项行政行为的成本与其相应的成绩或结果纳入考核指标体系范围，实现结果与成本并重，并在此基础上将考核结果与奖惩制度结合起来，才能有效防止超规模、超速度的“政绩工程”现象。必须指出的是，考核主体应是多元的，按适当比例公平、公正地考核，避免单一考核主体及考核结果的“形式化”。

（五）推进行政问责制改革，追究责任主体的责任

政府浪费应问责，而且应追究责任人的责任。目前，我国依然缺乏一部惩治政府浪费的法律，依然未明确地将奢侈浪费纳入问责范畴，因而对于那些够不上法律法规惩处的浪费行为就只能通过强化行政问责来监督和控制，致使当前很多因浪费被问责的官员其结果大都以警告、记过等较轻的责任追究方式而告终。如果领导干部不能感受到问责的压力，那么问责制度的强度、频度和问责形式便失去了效果。[11］因此，在保持法律法规威慑作用的同时必须加大行政问责力度，明确将奢侈浪费行为纳入问责范围，通过不同强度和频度的具体问责行为来增强问责的压力和效果。与此同时，通过问责制的健全和完善实现产权主体与责任主体的明确区分，有效推进政府公共责任的本位回归。

（六）强力推进政务公开，增强行政公开的透明度

行政成本支出的公开透明是维护公民权利 （包括知情权）的必然要求，也是有效监督政府奢侈浪费现象的前提和基础。因此，必须强力推进政府政务公开，促使政府活动的透明化和规范化。一是转变行政管理方式，建设电子政府。通过政府办公自动化，实现对“文山会海”、庆典祭祀方式的根本转变，使其转向电子会议、网上祭祀等节约方式。这不仅是提高政府行政效能的基本要求，更是低碳社会发展与构建和谐社会之内在要求。二是借助《政府信息公开条例》的法律效应和社会效应，强力推进政务公开，将行政成本详细支出情况列入政务公开项目，自觉接受人民群众的监督。三是借鉴《湖南省行政程序规定》之经验，将决策过程纳入行政公开原则和公众参与原则的范畴，实现决策过程的公开化、透明化和程序化，从而有效防止“三拍工程”的随兴产生，减少因决策失误而造成的成本浪费。

【参与文献】

[1］云不喜．陈云艰苦奋斗二三事[N］．中国青年，2008（16）．

[2］胡锦涛．坚持发扬艰苦奋斗的优良作风，努力实现全面建设小康社会的宏伟目标[R］．新华社，2003－01－02．

[3］中国去年能源消耗超美世界第一[N］．大公报，2010－05－12．

[4］杨永欣．官员“三公”费一年9000亿 公款吃喝、公费出国、公车享用[N］．联合早报，2008－12－09．

[5］涂重航．61亿造城：清水河县“冒进式”脱贫[N］．新京报，2010－05－18．

[6］海天．昏官过把瘾民脂三百万——原安徽省亳州市市委书记李兴民沉浮录[J］．廉政瞭望，2004，（02）．

[7］李广森，雷振刚．向“炫耀性腐败”开刀[J］．检查风云，2008，（09）．

[8］滕韶华．山东评比达标活动“大瘦身”[N］．大众日报，2009－12－15．

[9］范柏乃，班鹏．政府浪费与治理对策研究[J］．浙江大学学报（人文社会科学版），2008，（06）．

[10］张国庆，朱慧涛．革新观念与明列规范：新时期中国政府降控行政成本的现实选择[J］．湖南社会科学，2009，（03）．

[11］吴建南，岳妮．问责制度、领导行为与组织绩效：面向我国西部乡镇政府的探索性研究[J］．中国行政管理，2009，（02）．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Yan＇an spirit of arduous struggle is the treasure of our party，will never be discarded．However，the current number of local government leading cadres of the “hard work，diligence and thrift，”awareness of a serious weak，the lack of cost concepts，leading to many such as hydropower energy waste，“Three consumer” waste，waste of wrong decisions，worship celebrations and other waste and waste appraisal meeting The occurrence of waste．The reason is the lack of the concept of dislocation and norms．Therefore，the spirit of hard struggle，changing the concept of modern administration；accelerate the pace of legal construction，improve supervisory mechanisms；improve and perfect the budget system，performance appraisal system and the administrative accountability system；strength of governments and other local governments should be to curb extravagance Phenomenon the inevitable choice．

Key words：local government；Yan＇an Spirit；extravagance and waste；concept；specification

The Current Local Government Extravagance and Waste and Its Management

Wei Zhaoyi，Lu Danfeng

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0011－04

2010－12－03

韦朝毅 （1983—），男，广西南宁人，湘潭大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理；卢丹凤 （1984—），女，广西南宁人，湘潭大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政管理理论与实践。