对吉林省女村官队伍建设问题的思考

□隋悦

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

对吉林省女村官队伍建设问题的思考

□隋悦

（吉林省委党校，吉林 长春130012）

女村官队伍建设是衡量农村妇女参政状况的指标，基层民主建设和村民自治为女村官队建设提供了良好的政治机遇，国家的法律、政策是强有力的保障。本文分析了吉林省女村官队伍建设的现状和面临的困境，并以社会性别为视角探讨了其中的不利因素，在此基础上提出了今后的发展思路。

吉林省；女村官；队伍建设

党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。在新时期，我国农村基层民主政治建设的主要内容之一是村民自治，而女村官参与村民自治的状况可以反映农村基层民主建设的发展程度。我国农村妇女占农业人口的一半以上，是新农村建设的主力军，可以说，女村官队伍建设不仅是衡量我国农村妇女参政状况的指标，也是基层民主政治建设的重要组成部分。

1995年9月在中国召开了第四次世界妇女大会，在这次会议上，江泽民同志宣告“中国把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策。”此后国家相继出台了多项保障农村妇女政治权利的法律、法规、政策，女村官正是我国农村妇女实现政治权利的重要形式和渠道，是农村妇女实现参政权的现实反应，更是落实男女平等基本国策的体现，同时，也是我国履行国际条约的义务。然而，女村官队伍建设情况不容乐观，面临着诸多困境，一方面来自于普遍性的非基于性别的障碍，另一方面来自于女村官面临的特殊的基于性别的障碍。因此，吉林省女村官队伍建设情况是值得我们思考和研究的课题之一。

一、吉林省女村官队伍建设的政治机遇和法律保障

（一）农村基层民主政治建设为吉林省女村官队伍建设提供了良好的政治机遇

党的十七大报告首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色政治制度范畴，这既是我党尊重人民民主自治权利的具体体现，也是我国社会主义政治制度自身不断完善和发展的生动体现。所谓基层民主，就是指在基层党政、国家机构和社会团体，企、事业单位基层组织，城乡群众性自治组织中，基层人民群众依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治的管理模式。它有效地保证了人民群众直接参加国家和社会事务的管理。农村基层民主政治建设是社会主义民主政治思想在我国农村的最广泛实践，其基本形式就是村民自治。民主、自治的精神实质就是在同一个群体中，人人都享有平等的话语权，不因性别、民族、家庭背景等因素而有所区别。那么，两性平等是指男女两性在机会、权利甚至结果等方面的平等。在我国《宪法》中就是：妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子平等的权利。“妇女解放的程度是衡量普遍解放的天然尺度。”农村妇女参与村民自治的状况反映了农村基层民主建设的发展程度，女村官是农村妇女参政的主要形式和渠道。据吉林省妇联百名女村官问卷调查显示：女村官有60%是通过民主选举当选，有31%是通过两票制当选，有9%为组织上任命。[1］可以说，农村基层民主政治建设为吉林省女村官队伍建设提供了良好的政治机遇。

（二）国际公约、国家法律和政策、地方法规为吉林省女村官队伍建设提供了强有力的法律保障

提高女性在政治决策领域的比例是当今世界的发展趋势，也是我国履行国际公约的义务。《消除对妇女一切形式歧视公约》是有关妇女参政的重要国际公约。该公约第4条规定：“缔约各国为加速实现男女事实上的平等而采取的暂行特别措施，不得视为本公约所指的歧视，亦不得因此导致维持不平等或分别的标准；这些措施应在男女机会和待遇平等的目的达到之后，停止采用。”我国作为最早的缔约国之一，有义务履行该公约的相关规定。1995年北京第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》提出，妇女在各国各级政府决策中的比例应达到30%。我国《宪法》、《妇女权益保障法》、《村民委员会组织法》等相关法律、地方性法规和国家政策也确定了女村官应达到一定比例这一法定权利。《宪法》首先是保障妇女基本参政权利即男女享有同等的选举权和被选举权。《妇女权益保障法》第11条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表。国家采取措施，逐步提高全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的妇女代表的比例。”《村民委员会组织法》规定：“村委会成员中，妇女应当有适当的名额。”《中国妇女发展纲要》、《吉林省妇女发展规划》中都强调了这一规定。2007年，全国妇联与民政部联合下发了《关于充分发挥妇联组织在基层群众自治制度建设积极作用的若干意见》、《关于进一步加强新形势下妇女参加村民委员会工作的意见》，为提高村“两委”中妇女比例提供了有力的政策保障。《吉林省实施＜妇女权益保障法＞办法》第12条规定：“社区居民委员会和村民委员会中应当有女性成员。村民代表会议、居民代表会议中应当有一定数量的妇女代表。”在全省第七届村委会换届选举前，将“确保村委会中有一名女性成员”、“注意选配优秀女党员进村组织领导班子”等规定分别写入省政府、省委组织部下发的换届选举文件中。这些都为吉林省女村官队伍建设提供了强有力的法律保障和政策支持。

二、吉林省女村官队伍建设的现状和影响因素

2009年－2010年，笔者随同吉林省妇联调研组历时5个月，深入全省9个市州及部分县、乡、村，对农村妇女参政状况进行调研，以召开座谈会、发放问卷、实地考察等形式比较客观地了解了当前吉林省农村妇女参政特别是女村官队伍建设的情况、面临的问题及影响其参政的因素。

（一）吉林省女村官队伍建设的现状

⒈吉林省女村官人数虽呈逐届上升趋势，但总体比例仍然偏低。本次调查显示：2004年换届后，全省村民委员会共选出女委员8185名，占委员总数的21．9%；有85．3%的村妇代会主任进入村委会，76．9%的党员村妇代会主任进入村党支部。2007年全省第七次村委会换届后，全省9306个行政村共选出女委员9016名，比上届多了831名，占委员总数（35314名）的25．5%，比上届提高了3．6%；91．8%的村妇代会主任进入村委会，比上届提高了6．5%；87．4%的党员村妇代会主任进入村党支部，比上届提高了10．5%。据不完全统计，全省女性村党支部书记、女村委会主任292人，在9306个行政村村官中占3．1%。从总体上看，吉林省女村官人数虽呈逐届上升趋势，但所占比例仍然偏低。

⒉开创了一个妇女直接参与选举的先例——梨树模式。有人把家庭联产承包责任制和村民自治称为我国农村经济和政治发展的两翼，但是，以“户”为单位的经济模式使女性的权利被淹没在户主（通常是男性）的权利之中，农村妇女独立地参与社会的权利被覆盖。正是村民直选的选举方式使广大妇女能够有机会依照个人意愿行使选举权，使得一些优秀的女村官脱颖而出，农村妇女的知政、议政、参政、执政等权利有了制度性的保障。

吉林省梨树县经历了五届村委会选举，前两届没有一名妇女当选村主任或副主任，从第三届实行直接选举以后，有两名妇女当选为村委会主任；到了第四届，18名妇女报名竞选，直选产生了4名女性正、副主任。[2］扭转局面的关键是提名权的问题。以往农村选举候选人比较普遍的提名方式是户代表或村民小组提名，而农村的传统习俗是男性任户主，这就意味着男性选民代表家庭行使提名权，妇女的提名权被自然地剥夺了。在这种传统的提名方式中，优秀的妇女很难有机会行使提名权。梨树县作为“海选”发源地，开创了妇女参与直选的模式，与陕西的合阳模式、天津的塘沽模式成为我国农村妇女进村委的示范性典范，同时，也成为吉林省第一个实行村妇代会主任直选的地方。

（二）影响吉林省女村官队伍建设的因素

⒈农村妇女竞选村委失利的原因与“从夫居”的婚居模式有关。当选女村官的绝大多数是已婚妇女，而已婚妇女又多是外来媳妇，在本土生活时间短，没有血缘家族背景，她们的人际链条比男性短。“中国社会是一个人情半人情社会，体制性权力要发挥作用往往有赖于村庄中的宗教、姻亲、人情关系。”[3］加之个别地方贿选风的影响，宗族势力也发挥着一定的作用，如果没有家族的支持，没有一个强大的血缘、宗族后盾，个人的力量是微弱的。

⒉“女子不御外政”、“男主外，女主内”的传统文化之下的性别角色分工使女性被限权在家庭这个私人领域中。她们作为社会人的价值被贬低，往往被排除在村庄公共事务之外。农民的性别偏好是千百年来形成的文化羁绊，使得妇女参与公共事务的机会少，缺少公共事务管理锻炼的机会，缺少展示才能的机会。一些女村官在家庭角色和社会角色的双重压力下，有负疚感和无能感，这也是农村妇女竞选失利的原因。当然，也“与妇女素质低、能力差、不愿参政或者女性不团结有关。”[4］

此外，随着国家惠农政策越来越多地惠及农民，村庄管理者的权力也越来越大，村官竞争更加激烈，女村官面临的挑战愈加严峻。女村官数量少，在村委会中的位置被边缘化，女性作为一个性别群体无话语权，女党员少，后备力量不足等也是我们面临的严峻问题。

三、吉林省女村官队伍建设的发展思路

影响农村妇女参政的因素是多方面的，首先是制度环境，包括政治、法律、政策的保障；其次是社会支持系统，比如婚居模式、家族宗族制度、主流意识等；第三是个人禀赋、参与意识、服务意识、组织能力等。笔者认为，农村妇女缺少的不是行政管理才能，而是展示才能的舞台和对女性政治参与强有力的支持系统以及一个持续有效的女村官机制。女村官队伍建设不会随着时间和社会发展而自然完成，而是需要强大的外力支持和推动，即建立起女村官成长的长效机制。结合吉林省本土情况，我们可以从活动主体和干预措施两个维度来设计吉林省女村官队伍建设的发展思路。

（一）活动主体即政府、妇联及非政府组织的积极推动

根据《妇女权益保障法》的规定，男女平等是我国的一项基本国策。第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》明确指出：政府在实现性别平等主流化、促进性别平等、赋权妇女方面负主要责任。因此，在推进农村妇女参政、实现社会性别平等方面，政府应承担主要责任，政府的行为和态度直接关系到妇女政治参与的程度和效果。我们可以借鉴一些地方政府、党委的做法，将女村官一把手负责制度化。如湖南省第五次村委会换届选举，由于一把手负责制的推行，使得700个没有选出女村委会委员的村，重新投票选出了女村委会委员。[5］政府积极解读国家法律、政策，在地方性法规里规定明确的比例；规定村提名村委会候选人时必须有女性名额；规定没有选出女性的采取“补选”的方法等，在所有村委会选举工作相关文件中都有强调妇女参与和入选的规定。在选举前的工作部署阶段、宣传发动阶段、海选提名阶段、投票选举阶段要有监督和考察，真正做到将性别意识纳入村民自治主流。

妇联推动型也显示了其既非政府又非纯粹民间组织的功能。妇联作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在农村基层社会具有巨大的影响力。在政策制定及执行、对村民的宣传教育、对骨干妇女的培养等方面发挥着巨大作用。妇联组织采取各种措施影响决策者，提高他们对基层妇女参政重要性的认识，比如河北迁西县首开村妇代会直选先河，吉林省梨树县妇联是吉林省开展妇代会直选的典范，可以说这些都是妇联的原创。妇联组织提前介入，积极协调，鼓励一些有能力的妇女参与竞选，注重对妇女主体意识、竞争意识、参与意识的培养，进行马克思主义妇女观和现代社会性别理念的培训和宣传，使广大妇女认同男女之间的差异不完全是天生的生理差别导致的，而是社会文化造就的结果，从而提升了农村妇女的参政能力，为妇女参政营造了良好的文化环境。

非政府组织具有灵活性、草根性的特点和以人为本的理念，可以通过做项目模式推进妇女进村委。他们利用自身的优势，以雄厚资金为后盾 （多为基金会支持），采取主动与政策制定者沟通、推动政策制定者和执行者到其他项目试点考察、在项目进行中请领导参与培训等方法调动政策制定者的积极性，推动积极政策的出台，促成活动目标的达成，如陕西省合阳县是最为典型的项目推动型，实现了女村委会主任从零到二十的飞跃。[6］

（二）措施干预体现在法律的保障和政策的倾斜、先进性别观念的宣传教育以及对妇女骨干的重点培养上

法律的保障和政策的倾斜是女村官队伍建设的关键。在参政领域的“性别配额制”是指在大选中各政党的候选人或在已经当选的人员中，法律规定或政党内部的规则设定了妇女（或男女）的最低比例。[7］它克服了因性别比例不均衡导致在决策机构中乃至某个群体的利益缺失，实现了机会平等向实质平等观念的转换。我国《村民委员会组织法》中规定“妇女应当有适当名额”，但是这个规定刚性不足，没有规定具有可操作性的确切比例，为此一些地方做了积极的解读和完善。例如：2007年，湖南省民政厅、省妇联联合下发了《关于全省第七次村委会换届成员中做好确保妇女参选当选工作的意见》，明确规定“村民委员会成员中至少有一名妇女”。“村民代表会议中妇女代表的比例应占30%以上”。经过长期的努力，该省女村官比例稳步上升，参政成效显著。还有的地方实行了“性别两票制”、“妇女职位保留制”、“妇代会主任直接进村委会”的制度，有效保证了妇女人选。吉林省在第七届村委会换届前，将“注意选配优秀女党员进村党组织领导班子”写进省政府、省委组织部下发的换届选举文件中。因此，法律和政策中的倾斜性规定是农村妇女参政最强有力的保障和支持。

先进性别观念的宣传教育是女村官队伍建设的根本。宣传教育对象不仅包括广大农村妇女，使她们剔除男权文化的影响（即以男性为本位，在男性审视、主导下构建的文化如“遵守妇道”、“相夫教子”等等），还包括对男性选民特别是对当权者、决策者的宣传教育，使其树立马克思主义妇女观，以男女平等基本国策为其指导原则，在进行先进性别宣传教育的同时，使其认识到农村妇女参政也是基层民主政治建设的重要组成部分。

对妇女骨干的重点培养是女村官队伍建设的有效途径。女村官在农村经济建设中有作为，村级集体有经济实力，她在群众中就有凝聚力和号召力。群众信赖女能人、“女状元”，认为她们有富甲一方的能力。因此，培养女村官的成功经验说明：选择家庭经济能力中上，掌握一定社会资本，受教育程度相对高的妇女，将其作为重点培养对象，会为其他农村妇女带来示范作用。

第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》指出：“社会化以及男女陈规定型的消极观念，包括媒体传播的陈规定型的观念，强化了政治决策仍是男性领域的倾向。”“许多政党和政府的传统运作形态继续成为妨碍妇女参与公共生活的障碍”。“歧视性态度和做法，家庭和照顾子女的责任，争取和担任公职所需付出的高昂代价，都可能使妇女不愿意争取担任政治职位”。因此，农村妇女的政治参与触动的不仅仅是村民自治的模式，而是对父权制意识形态的挑战。

2010年9月，全国人大常委会副委员长、全国妇联主席陈至立在联合国教科文组织性别平等未来论坛演讲中指出：两性之间的不平等不会随着社会发展而自然消除。要通过教育和宣传推动性别平等文化的普及和传播，赋权妇女推动社会和谐发展。妇女获得真正解放的关键，在于实现赋权妇女。其中很重要的一点就是确保妇女平等地参与社会公共事务的管理和决策。只有当足够数量的妇女参与社会公共事务的决策和管理，才可能将性别意识纳入到各领域有关立法、政策、方案、活动等的设计、执行和评估的全过程，才能确保女性和男性平等地参与、贡献于社会发展。

[1］[2］张桂焱．晓风生暖春正浓[J］．吉林女村官[M］．吉林人民出版社，2010．

[3］刘筱红．村庄权利系统中女村官地位的类型分析[J］．妇女研究论丛，2005，（01）．

[4］丁娟．妇女生活与参与式研究[N］．中国妇女报，2005－10－18．

[5］马冬玲．在村委会选举中纳入性别平等[J］．性别平等的法律与政策[M］．中国社会科学出版社，2008．

[6］卓惠萍．促进妇女进村委：模式、问题与对策[J］．山西师大学报，2010，（03）．

[7］D．达勒鲁普，L．弗莱登瓦尔．配额制：对妇女平等参政的快速跟进[J］．高静宇摘译．国外社会科学，2006，（06）：61－62．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Construction of female county official is a measure of indicators of the situation of rural women in politics，grassroots democracy and village self－government for the construction of female county official team provides a good political opportunity，and national laws，policies，are strong protection．This paper analyzes the ranks of female county official in Jilin Province the current situation and the difficulties faced by the perspective of gender disadvantages of them and put forward ideas for future development．

Key words：Jilin；female county official；staff

On the Construction of Female County Official in Jilin Province

Sui Yue

D630．3

A

1007－8207（2011）04－0066－04

2010－12－20

隋悦 （1968—），女，吉林长春人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）法学教研部副教授，研究方向为妇女学、法学。

本文系吉林省委党校 （吉林省行政学院）2010年校 （院）级课题 “吉林省女村官队伍建设面临的问题及对策研究”的阶段性成果，项目编号：2010206；吉林大学2010年 “农村基层民主政治建设与妇女参政问题研究”的科研项目。