公立中小学校权利行使的必然路径:从自律走向自治

　　迄今，我国公立学校还没有被明确确立为团体法人，但我国《教育法》第二十八条之(一)明确规定了学校享有“按照章程自主管理”的权利。所谓按照章程自主管理，就是赋予学校一定的自治权利。所谓“自治”，在词源上就是自我规定的意思，表示自己有规定自己权利的权限。但值得注意的是，这里的自治的范围一定是法律所允许的范围以及与自身教育教学领域相关的范围。学校基于教育教学特殊组织的属性，学校为了实现为社会培养人才的目标，在实施教育教学活动的过程中，除享有法律规定的权利之外，基于公益法人的属性还应享有自主规定自己事务的权利，这种自己所规定的事务范围也一定是法律所允许的范围以及与自身教育教学领域相关的范围。
　　事实上，自治是依职能来组织和实施的。鉴于公立学校的任务与使命，其自治就可以被理解为一种由学校自身的内部机构自主地，不受政府影响地处理其自身事务的追求。学校自治是基于保障学生的受教育权及学生父母的教育参与权。
　　学校自治，前提是学校首先要做到自律。倘若单方面只强调自治，而不能自律，学校办学自主权的落实那是句空话。没有了自律，学校就会打着自治的幌子，做出一些违背教育教学规律乃至违反教育法律法规的行为。对于学校的自主办学，离不开国家与教育行政部门的监督，但光靠政府的监督是有限的，最行之有效的办法还是要靠学校本身的自律。
　　公立学校自律的底线就是避免学校权利滥用。权利滥用是指权利人在权利行使过程中故意超越权利界限损害他人利益的行为。根据我国学者对权利滥用的研究，学校权利滥用有如下四个构成要素：
　　第一，权利滥用的主体是正在行使权利的权利人，学校权利的主体主要是包括校长在内的教职员工。从性质上看，权利滥用是一种违法行为。但这种违法行为与一般违法行为不同。其不同之处在于权利滥用的主体是正在行使权利的权利人，表面上看它是在行使自己的权利，实质上是超出了权利的界限；而一般违法行为的主体不是正在行使权利的主体。学校的性质与地位决定了滥用权利主体的特殊性。这种特殊性体现在滥用权利的主体是行使国家部分教育权的学校，学校这种特殊的地位和身份，使学校滥用权利时带有一定的行政滥用权利色彩。换言之，权利滥用的主体是在具有一种合法的身份行使权利过程中越过了规定的边界。如，学校在行使招生权、颁发学业证书权时，借行使招生权和颁发学业证书权之名，违反国家和教育行政部门有关招生与颁发学业证书的有关规定，而乱招生与乱发证书。还如，教师假借严格管理学生之名，随意体罚学生，随意没收学生的财物，随意公开或泄露学生的隐私等。
　　第二，权利滥用的客体具有一定的特殊性，主要是教师的、学生的，也包括国家的、社会的及学生家长的自由和权利。如，学校随意制定与法律法规相抵触的校纪校规，随意让学生停课，随意开除学生，导致剥夺学生受教育权。
　　第三，权利滥用的主观方面是权利人存在故意的心理状态。在权利滥用中不存在过失问题。因为权利的界限在法律中有具体明确的规定，既然权利的范围是既定的和已知的，就无法辩解为过失行使权利。权利滥用实质上表现为权利人损人利己的故意的外化。在实践中，如，学校滥用权利侵犯教师的合法权益主要包括：侵犯教师的教学权，擅自停止教师上课，无故解聘教师；侵犯教师的报酬待遇权，如违法扣发教师工资、奖金等；侵犯教师参与民主管理权和监督权，如，剥夺教师的建议权、对坚持正义的教师进行打击报复等。学校在滥用以上权利过程中，明明知道滥用以上权利是不合法的，是对他人的侵权，但还是为了某种利益而滥用权利，这种滥用权利是行为上的故意，而不是过失。
　　第四，权利滥用的客观方面是有危害他人权利和利益后果发生的行为。权利滥用必然会导致危害权利滥用客体的利益后果行为发生。反过来说，如果没有导致危害权利滥用客体的利益后果行为发生，就不构成滥用权利。因为学校滥用权利给其所指向的权利客体带来的利益危害是显而易见的，如，学校为了自身的利益将教育教学用的场地、设施擅自出租，它所带来的危害学生利益的后果就是学生学习场地、设施的减少，因为场地的减少有可能会带来学校课程开设的减少，乃至影响到学生的学业成绩等。
　　学校自律，第一，要求学校恪守学校《章程》的规定，自觉接受章程的约束；第二，学校的自律要求建立以董事会或评议会制度等来优化学校事务的治理结构；第三，学校自律，要求强化学校的内部民主管理，学校作为一个具有自身独特功能的系统，其功能的发挥是依据其自身的运行逻辑进行的，而对这一逻辑的深刻理解和把握却必须依靠学校中的每个教职员工；第四，学校自律，要求校内多个职能部门、多个团体组织相互制衡。各部门、组织的产生、职责、权力、义务，都要由明确的制度来规范。
　　一言以蔽之，自律与自治并不矛盾，二者是相生相伴的。自律是自治的前提，自治是学校办学的必然要求，是落实办学自主权的一种表征。倘若学校真正做到了自律与自治，那么办学自主权的行使与实现，就会从应然走向实然。
　　
　　(作者单位：中山大学附属中