国家法律体系形成与上海地方立法工作

吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上向全世界郑重宣布：中国特色社会主义法律体系已如期形成，这是我国民主法制建设史上的一件大事，也是我国实施依法治国基本方略进程中的重要里程碑，必将为建设社会主义法治国家提供有力保障。回顾、总结上海30年地方立法之路，前瞻地方立法发展的新趋势，对于进一步理解地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中的重要作用，并为今后进一步完善中国特色社会主义法律体系，加强和改进地方立法工作，具有重要的现实意义。

国家法律体系形成与上海地方立法工作

吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上向全世界郑重宣布：中国特色社会主义法律体系已如期形成，这是我国民主法制建设史上的一件大事，也是我国实施依法治国基本方略进程中的重要里程碑，必将为建设社会主义法治国家提供有力保障。回顾、总结上海30年地方立法之路，前瞻地方立法发展的新趋势，对于进一步理解地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中的重要作用，并为今后进一步完善中国特色社会主义法律体系，加强和改进地方立法工作，具有重要的现实意义。

国家法律体系形成中的上海地方立法

30年来，上海地方立法工作与中国特色社会主义法律体系形成同步而行，结合上海实际，不断探索创新，迄今为止共制定地方性法规208件，修改地方性法规203件次，其中已废止和自然失效的地方性法规61件，现行有效的地方性法规147件，作出法规性问题的决定21件，现行有效的6件，作出法规解释1件；其中，55%属实施性立法，30%属自主性立法，15%左右属创制性立法，基本满足了上海法制保障的特殊需要，对实施国家法律、落实科学发展、促进社会和谐，发挥了积极的引导、促进和保障作用。

一是制定与国家法律相配套的地方实施性法规，保证国家法律得到有效实施。1996年2月，江泽民同志指出：“为了保障各种基本法律法规顺利实施，必须在积累实践经验的基础上，搞出实施的具体条例来。”在上海现行有效的地方性法规中，55%属实施性立法。《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》和《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，都属于地方的实施性法规。

二是体现地方特色，着力推进自主性立法，为落实科学发展、促进社会和谐提供有力的法制保障。上海关于黄浦江上游水源保护、烟花爆竹安全管理、外高桥保税区、历史文化风貌区和优秀历史建筑保护、促进和保障浦东新区综合配套改革试点和推进国际金融中心建设等方面的立法，都是自主性立法的范例。2008年市人大常委会以决定形式，授权市政府在世博会期间可以根据实际管理需要制定临时性行政管理措施，并于2009年制定了志愿服务条例、公共场所控制吸烟条例等法规，修改了拆除违法建筑若干规定、市容环境卫生管理条例等法规，努力为世博会的成功举办提供法制保障。

三是发挥“试验田”作用，大胆探索先行性立法，为改革开放探索新规，为国家立法积累经验。早在1978年11月，邓小平同志就明确提出，“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”。地方人大通过制定“先行性”法规，为国家立法摸索道路、积累经验。市人大常委会1987年制定的青少年保护条例、1991年制定的外商投资企业清算条例、保护消费者合法权益条例、合同格式条款监督条例等，当时在全国都属先行先试。与此同时，先后对制定地方性法规程序和地方性法规制定诸环节作了较为系统的规定，并形成了地方性法规的立项、调研、起草、统一审议、听证、法规案解读、公开征求草案意见、立项论证等多项制度。

综上所述，地方性法规在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用得到了充分展示：地方立法对维护社会主义法制统一作出了贡献，只有地方性法规具备了必要的数量和质量，并且维护了法制的统一，才有可能真正形成门类齐全、内部和谐的国家法律体系；地方实施性立法有助于国家立法的原则、精神在本地区得到有效贯彻，地方的实施性法规是国家立法的延伸和完善；地方立法的先行先试为国家立法的完善积累了经验，为法律体系的形成作出了重要贡献。

前瞻国家法律体系形成后的地方立法工作

中国特色社会主义法律体系形成后必将对地方人大立法工作产生诸多影响，我们对此应有科学研判和前瞻。就立法内容而言，保证国家法律的贯彻实施将成为地方立法的主要工作。法律的生命力在于实施。最近，胡锦涛总书记指出：“中国特色社会主义法律体系形成后，总体上解决了有法可依问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。”用地方立法的形式确保并监督国家法律在本行政区域切实得到实施，将成为地方立法机关的主要工作。

就立法重心而言，及时修改地方性法规将成为近阶段地方立法工作的重点。新制定的地方法规数量将减少，修改、废止地方法规的数量将增多。1996年制定的上海市外来流动人员管理条例、1999年制定的涉外婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定等一些地方性法规必须及时清理。据统计，上届上海市人大常委会修改的法规数占到该届立法总量的59.5%。在本届立法规划中，修改法规数将占本届立法总量的75.8%。

就法规体例而言，“有几条立几条、管用几条制定几条”将取代结构完整的地方立法常规形式。今后的地方立法，更多的应当是针对一些具体问题，由系统性立法嬗变为问题引导立法、立法解决问题，重在对国家法律、行政法规的“拾遗补阙”。从立法上花大力气解决法规中“关键的那么几条”。要努力避免操作性不强的“景观式立法”、权利义务不对等的“管制性立法”、行政管理部门主导的“部门性立法”、地方特色不足的“重复性立法”，努力增强法规解决问题的操作性，提高地方立法的权威性和严肃性。

国家法律体系形成后对上海地方立法工作的几点思考

中国特色社会主义法律体系形成后将在动态、开放、发展的格局中不断完善。市人大常委会必须直面问题，顺应国家法律体系形成后对地方立法提出的新要求，不断提高地方立法的质量，努力确保法律、法规在上海得以正确实施。

一、注重社会领域立法，切实保障和改善民生。在社会矛盾凸显的今天，社会领域立法是地方立法的“短板”。据初步分析，上海现行有效的法规中，涉及公共服务和民生保障领域的法规18件，占总数的12%。为使各种社会利益得以表达、协调、平衡，我们要进一步加大向社会领域立法倾斜的力度，做到经济立法、社会立法并重；要突出重点，紧紧围绕本市改革发展稳定的大局，围绕人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是将促进人的全面发展、构建社会主义和谐社会以及提高城市安全运行水平、发展社会主义先进文化等方面迫切需要的项目，列入立法计划；拿出破解难题的智慧、魄力和韧劲，善于运用多种手段和方式，以立法促进社会的公平正义与和谐进步。

二、探索法规清理的常态化，促进国家法律体系科学和谐统一。2010年，根据全国人大常委会的统一部署，市人大常委会对列入清理范围的135件地方性法规开展了全面清理工作，废止了法规5件，按简易程序修改法规48件，纳入立法规划或年度立法计划进行修改的法规39件。今后要结合上海实际，建立地方性法规清理的长效制度：确立每5年定期清理机制，每届人大常委会任期即将结束时，都要对本届的立法进行全面评估、清理；一旦国家有新制定的法律、行政法规出台，相关的地方性法规都应当依照上位法的规定及时清理；将立法后评估、执法检查与法规清理三者有机结合起来，注重发挥人大代表和各种社会力量，特别是专家队伍的作用，将后评估、执法检查和专题询问中发现的问题及时反馈到立法环节，适时启动相关法规的立、改、废程序。

三、做好配套制度建设，加强法律法规的贯彻实施。及时制定或修改相配套的实施办法，尤其要在关键性条款上加强研究，增强法规及其条款的有效性；根据“试行意见”的要求，跟踪督促政府及有关部门根据国家法规和地方性法规及时出台相关配套规定；充分使用好法规解释职能，使法规规定落到实处；督促法律、法规在本地区的执行，择时安排执法检查、听取专项工作报告，并探索开展有法必依、执法必严、违法必究的专题询问。

四、推进立法的民主化、科学化、规范化，提高立法质量。一要切实发挥人大代表在立法中的作用，特别要尊重并积极回应人大代表提出的立法议案、立法意见和建议。二要充分发扬立法民主，实现人民利益最大化。进一步扩大公众参与途径和增强立法的公开性，完善各方利益交汇和博弈的机制，探索立法听证普及化和小型化的可行途径。三要进一步发挥人大在立法中的主导作用，避免部门利益倾向。为此，要进一步确立由人大主导的法规立项论证；对有些综合性重要法规可探索由常委会组织有关专门委员会直接牵头起草；可以组织各专门委员会提前介入法规起草过程，加强立法调研、论证和协调；通过市人大常委会创立的立法研究所这个平台，采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式，促使各方利益诉求在立法前期阶段就得到有效沟通，消弭分歧。

五、一切从实际出发，增强法规的针对性、实用性和可操作性。地方立法应凸现针对性，需要什么就规定什么。在立法技术上，一定不要照抄照搬上位法，不要为追求立法数量而立法，不要为法规体例完整而追求“大而全”，不要把解决问题的关键条文抽象化、淡化掉。要着眼于解决实际问题，有的放矢，不凑数。实施性法规应根据实际需要，可以采取“一事一法”的体例，有几条就规定几条。

中国特色社会主义法律体系的形成，是迈向法治中国的新起点，也对地方立法工作提出了新的要求。雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。我们坚信，在胡锦涛同志为总书记的党中央的坚强领导下，地方立法工作一定能为中国特色社会主义法律体系的更加完善、为全面落实依法治国基本方略、为实现良法善治作出新的贡献！

组稿：赵进一 摄影：殷淑荣

编辑：卢劲杉 lusiping1@gmail.com