我国中东部地区政府雇员制的实施及其对西部的启示

梁伟樯

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004）

我国中东部地区政府雇员制的实施及其对西部的启示

梁伟樯

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004）

近年来，我国中东部一些地方政府相继采用政府雇员制来引入政府专业性人才。这种政府用人机制的创新推动了我国政府人事管理体制改革的进程。文章在吸收现有研究成果的基础上，从政府雇员制实施的理论和现实背景入手，剖析当前西部地区政府雇员制实施过程中存在的和可能出现的问题，并提出了解决对策。

政府雇员制；利弊；西部地区；问题；对策

一、政府雇员制及其与公务员制度的区别

公务员制始于英国，至今已有150多年历史。政府雇员制，则是构成西方国家公务员制度的一项专门制度。在西方国家，公务员一般被划为政务官和事务官，政务官随政党共进退，而事务官则为常任，没有重大过错不被解职。由于常任事务官自身的特点，造成了他们呆板、循规蹈矩、缺乏创新意识等问题。针对这种情况，西方国家采用政府雇员形式加以弥补。政府雇员制是指政府以契约形式聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。它以劳动合同为主要手段，来界定、规范和调整政府与雇员之间的权利义务关系，其主要目的是通过公共部门人力资源的优化和组织形式的完善，避免人员沉淀与固化，来提高行政效率、降低行政成本，为社会发展提供多样化和高品质的公共产品。在推行政府雇员制的英、美、澳、新等西方国家，政府雇员的人数大致占公务员队伍的10%—20%。政府雇员制在实际运行中具有人才选用及进出自由度大和灵活性强，人才使用实用性强等特点。这一制度在我国吉林、上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、芜湖等省市相继试行，取得了一定的成效和反响。

我国实施政府雇员制并不是对现行公务员制度的简单补充，而是现行干部人事制度的一种创新。概观试行政府雇员制各省市的情况，其和公务员制度之间存在如下区别：

第一，适用的法律规范不同。在德国，政府机关实行双轨制，既有公务员，也有职员（相当于我们的雇员）：公务员属终身雇佣，与雇主即政府的关系由专门的公务员法来调整；职员属合同雇佣，而合同是有期限的，其与政府的关系由专门的雇佣法来规范。在我国，国家公务员暂行条例明确了公务员和政府的权利和义务，而政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。

第二，用人方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲雇佣都是终身的；而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，唯一不同之处就是雇主不是企业而是政府。

第三，管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作为依据；而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。工作合同期满后，政府可能和其续约，也可能请其另谋高就。

第四，薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完整的工资体系，按照职务、级别的不同，享有不同的工资，是刚性的薪酬体系；政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。

二、我国中东部实施政府雇员制的现状和问题

政府雇员制作为一种新的干部人事制度，在我国有着特殊的定义，主要指政府从社会上雇用专门人才服务于政府某项工作或某一政府工作部门，不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制的一种人事制度。20世纪50年代，联邦德国就开始在公共行政组织中引入政府雇员制度，随后许多国家都相继开始运用这种制度。我国也在2002年开始了这一探索。

1.实施现状。2002年6月，吉林省人民政府颁布《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，开我国政府雇员制之先河。之后，上海市浦东新区、安徽省芜湖市、北京市海淀区和平谷区、浙江省宁波市、湖南省长沙市和宁乡县、山东省青岛市、辽宁、湖北等地，以及珠海、深圳、广州、佛山等市也探索实施政府雇员制。当前西部地区四川重庆等地正酝酿建立政府雇员制。根据相关数据统计，除港澳台以外，我国中东部已经有12个省及直辖市进行过雇员制的探索，超过中东部省市总数的半数。各省内部试行政府雇员制的地市也都是一些经济较发达的地区。如青岛、无锡、珠海以及一些省会城市。

吉林省颁布《吉林省人民政府雇员管理试行办法》后，省公安厅招聘了首批政府雇员，2004年又招聘了第二批政府雇员。省公安厅首批招募的两位政府雇员——张明和李文印，他们的岗位都是省政府公安信息化应用与管理总工程师。张明是中国科学院沈阳计算技术研究所硕士研究生。李文印是吉林大学计算机学院的教授。张明曾在美国康柏电脑公司沈阳分公司供职，其间完成了多项高水平的网络系统工程的设计和实施工作。担任政府雇员后，他取得的一项重要成果是开发出吉林省公安人事信息软件系统，在全省9个市、州及100多个县局、分局应用，为全省公安机关节约资金近100万元。此前，这些工作一般都是请社会上的公司来做，成本高，且不利于系统维护。而李文印主要负责奔波于吉林省各市、州，指导“金盾工程”可行性研究报告的编制工作。

吉林省向全国公开招聘省政府公安信息化应用与管理总工程师，从侧面说明目前我国政府雇员的适用范围主要在国家机关(及事业单位)的专业性、政策性、辅助性及工勤性职位，且各地对政府雇员的分类方法不完全一样。吉林省将政府雇员分为三种，即一般雇员、高级雇员和资深高级雇员。一般雇员是“政府一般性服务工作需要的专门人才”，高级雇员是“政府高层次服务性工作需要的特殊高级专门人才”，而资深高级雇员是在“优秀的政府高级雇员中产生”。深圳则重新界定了政府雇员的范围，把事业单位也纳入雇员制的范围，分为普通雇员和高级雇员。普通雇员是指“机关、事业单位因承担阶段性任务、专项任务，或完成单位内部工勤辅助性工作而雇用的人员”，高级雇员是指“市政府为提高行政机关、事业单位管理和服务水平的特定需要而决定雇用的高级专业人才”。政府雇员覆盖的范围大致包括政府高级参谋咨询人员，高级技术人员，阶段性、专项性工作的临时人员，以及普通技术人员和工勤、辅助性人员。各地“政府雇员”分类的形式与分类的内容差别较大，一般统称政府雇员。

2.产生的利弊。近年来，政府雇员制的实施，成为干部人事制度改革的举措之一，它的积极意义是，首先，实施政府雇员制有利于政府部门建立健全能上能下的用人机制，避免雇员的固化和沉淀。其次，克服了因工作职责不清而人浮于事的现象。再次，政府雇员制以相对较灵活的契约化管理方式，面向社会高薪招聘人才，拓宽了社会其他阶层优秀人才任职于政府的渠道。第四，政府雇员制有利于节约和控制行政成本。

我们在看到其积极作用的同时，对其所产生的负面效应也不容回避：一是关于行政成本的问题。荀子曾说：“士大夫众则国贫。”就我国地方政府改革来说，重要的着眼点还是简政，倘若原有的问题还没有解决，又增加一批政府雇员，虽然他们不是终身制，但政府的负担也会加重。就拿我国最早实施政府雇员制的吉林省来说，政府雇员的年薪最高可达19.8万，相当于我国贫困县一名普通公务员20年的工资之和。况且政府雇员制的相关岗位设置、绩效考核等方面还不完善，大面积招聘政府雇员会造成冗员加剧，进而加大财政负担。

二是关于法律空白的问题。我国还没有关于政府雇员制的法律法规，相关法律如劳动法等的规定也很不完善。目前所采取的办法是结合西方国家和一般企业雇佣制的模式来推行的。各地也只是出台了一些试行办法。且并不完善，如深圳市出台的《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》，只是对政府雇员的分类、雇佣程序、雇佣合同、工资和社会保障、考核和职业发展等五项做了简单的规定，简短的三十六条不足以涵盖政府雇员制的方方面面。尤其是雇员与政府之间产生纠纷时，双方常常是各执一词，找不到解决问题的法律依据。

三是关于实施政府雇员预期效果的问题。从开始实施到目前，不少专家学者对此评价很高，其中最为典型的就是关于政府雇员“鲶鱼效应”的比喻——政府雇员就是鲶鱼，而现有序列的公务员就是需要被鞭策的沙丁鱼。政府雇员真的能带来“鲶鱼效应”吗?按照公务员的管理条例，公务员基本是铁饭碗，考核是从“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面衡量的，只要没有重大的违纪现象，被开除的可能性很小。世界各国都是如此，这是为了保持公务员队伍的稳定性，也是为了吸引人才。政府雇员虽然也是对政府负责，但他们不占用行政编制，不行使行政权力，不会对公务员的位置构成威胁。也就是说，既不存在雇员干得好可以辞退公务员，也不会影响公务员的工资、晋升、奖励等。如此一来，很难断定政府雇员制会给公务员带来“鲶鱼效应”。

四是关于公务员工作积极性的问题。政府雇员制的实施强调用高薪吸引人才，留住人才。吉林省一般雇员最高年薪4万余元，高级雇员年薪最高13万余元，资深高级雇员的年薪近20万；上海、无锡、深圳、珠海、青岛等政府雇员年薪很高，其中无锡市面向海外招聘首席科学技术顾问等七个特聘岗位时，出价高达50万元。这与普通公务员每年2万余元的工资相比，悬殊颇大。如此巨大的收入差距容易使公务员产生严重的心理失衡，进而挫伤公务员的工作积极性。

三、西部施行政府雇员制过程中应注意的问题

继中东部许多地区“试水”政府雇员制之后，2004年，成都市面向社会公开招聘成都市外商投资促进中心常务副主任，成为我国西部地区首个实行政府雇员制的城市。2007年乌鲁木齐国家高新技术产业开发区在媒体上发布公告，公开招聘7名招商项目主管。西部地区深处内陆，地域广袤，民族众多，且多为经济欠发达和较落后地区，居民消费能力相比中东部地区差距较大，在推行改革时，更应多考虑改革所带来的影响。应汲取中东部雇员制试行中的经验和教训，在必要性和现实性中尽可能求得较佳的取舍，切忌跟风作秀。因此，应注意以下问题：

1.充分考虑成本与效果。根据吉林省2002年出台的政府雇员制管理办法，资深高级雇员最高年薪接近20万元。此后，各地在“试水”政府雇员制时，也纷纷开出令普通百姓咂舌的高薪。西部地区在决定是否要引入政府雇员制的过程中，要充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、现实需要和财政支付能力，最好先试点、总结，再规范、推行。要严防形式主义，不管自身条件具备与否，一哄而起推行政府雇员制。要对政府雇员薪酬标准进行充分的调研听证，根据人才市场的具体行情合理确定，并依据情况变化及时调整。

2.完善制度与机制。目前，我国还没有关于政府雇员制的法律法规，相关法律如劳动法等的规定也很不完善。仅能作为参考依据的就只有《公务员法》第十六章短短四条的法律条文。因此，西部地区有关部门在引入政府雇员前应首先建立和完善政府雇员制的法律制度和实施细则，如成都市外商投资促进中心聘用曾参与了英特尔等多个大型项目的引进工作的龚引江成为西部地区首位政府雇员，市政府将中心全年引进的重大利用外资项目实际到位金额约千分之三的比例作为奖励金，达到工作目标后将按中心所得招商引资奖励金的5%计奖。聘用合同为一年一签，市对外开放领导小组每半年对其进行一次考核，如不合格，解除聘用。由于政府雇员制在西部整体上还处于探索阶段，故政府雇员制推行的范围不宜过大，速度不宜过快，以确保干部人事队伍的基本稳定。从中东部的探索与经验看，主要在高端人才和低端人才这两个群体中推行，具体地讲，包括三类人员，即技术保障类，如信息技术、网络安全等高技术人才；行政附属类，如档案管理、服务人员等；决策咨询类。而且，西部地区政府在引入政府雇员制的过程中，应该科学确定政府雇员的数量，控制好政府用人成本，严防通过推行政府雇员制变相提高公务员的待遇、扩大政府机关人员编制，出现“闲着媳妇请保姆”、“一人干一群看”的现象。

3.健全考核与问责。切实对政府雇员的延揽、聘用、考核、问责等环节进行规范，确保每个环节的公开透明。尤其是聘用和考核应通过专家组或中介组织等方式，对其进行科学化、社会化、专业化评价。还应借鉴中东部地区的经验，严格履约。如无锡市以50万聘请招商首席代表颜兵，在合同到期之后双方并没有续约，而颜兵作为政府雇员，任务简单讲就是三项：一是招商引资；二是为政府制定对日外经贸政策，研究日本经营投资方式，提出适合无锡的招商模式；三是为驻无锡日资企业提供服务。据当地媒体的消息，双方不再续约的原因是颜兵没有完成5000万元的招商任务。无锡市与颜兵签订的合同上虽然有5000万的招商任务，但并没有规定如何对之进行考核。

4.明确政府雇员与公务员的责任。政府在引进雇员之前首先应清楚哪个部门的哪个位置缺人才，缺什么样的人才。而政府雇员一旦引入，就要给其制定任职目标。政府付高薪要想物有所值，就必须明确政府雇员的责权利，做到义务和权利对等，确保政府雇员有事可做，有施展才华的空间，避免重引进轻使用。另外，政府雇员高出公务员十几倍的年薪收入，难免造成普通公务员的心理失衡及对雇员的排斥孤立情绪。面对这种情况，政府更应该使公务员正视其权利与责任，同时定期公开政府雇员的工作成绩，用与雇员薪酬相等的成果来消除公务员的心理失衡，促进二者之间真诚、高效的合作。再者，要明确政府雇员的工作责任及隶属关系，使他们清楚应该听谁指挥、对谁负责，以免出现多头领导，影响工作效率。

5.推进公务员改革是关键。引入政府雇员无非有三个目的:一是解决政府的高新技术问题。二是政府雇员不享受现行公务员的住房、医疗、交通等福利待遇，可以节省政府的财政开支。三是引入竞争机制，激活公务员管理。而这三个目的可以通过现行的公务员管理制度的改革来达到。首先完善公务员分类制度。注重特殊专业技术人才的录用，优化公务员知识结构。其次要严格掌控公务人员的总量，控制行政成本，减轻财政负担。第三健全激励和淘汰机制，激励现有公务员要尽职尽责，真正扭转公务员只进不出的问题。所以，从更深层面来讲，我们应该抓住政府雇员制这个契机，稳步推进中国公务员制度的改革。

[1]金太军.公共管理案例分析[M].上海：华东师范大学出版社，2006.

[2]蔡玉高,王峻勇,徐机玲.政府雇员制挑战中国公务员现行管理体制[OB/OL].新华网.

[3]陶红茹，姚晓红，陈源.我国实施政府雇员制存在的问题及对策[J].重庆工商大学学报，2006，（1）.

[4]胡火明.探索中的中国政府雇员制[J].云南行政学院学报,2004,(4):53-56.

[5]“政府雇员”五年之后渐归平淡[EB/OL].时代信报.http://sdxbepaper.cqnews.net/sdxb/html/2007-10/17/con tent_62588.htm.

[6]五问政府雇员制[EB/OL].新华网.http://news.sohu.com/20040729/n221261283.shtml.

D630

A

1002-7408（2011）08-0019-03

梁伟樯（1987-），男，广西师范大学法学院2009级社会学研究生。

[责任编辑：陈合营]