新时期规避农民非制度化政治参与对策探讨

2011-12-24李蓬

理论导刊 2011年8期

关键词：制度化农民政治

李蓬

（淮海工学院法学院，江苏连云港222005）

新时期规避农民非制度化政治参与对策探讨

李蓬

（淮海工学院法学院，江苏连云港222005）

规避农民的非制度性政治参与，对于维护农村的社会稳定，构建和谐农村，具有重大的现实意义。从政府治理的视角出发，应从五个方面对现有机制进行改革，即：完善农民政治参与制度；保障农民政治参与条件；增强农民政治参与意识；提升农民的组织化程度；拓宽农民政治参与渠道。通过对现有机制的改革，完善农村基层治理，规避农民的非制度化政治参与，促进和谐农村的全面构建。

农民；非制度化政治参与；规避；政府治理

中国是一个农民占人口大多数的国家，农民政治参与的方式和程度如何，是衡量中国政治健全程度的重要标志，也是促进农村政治发展、实现农村社会稳定的重要环节。规避农民的非制度性政治参与，对于维护农村的社会稳定，构建和谐农村，具有重大的现实意义。可以说，规避农民的非制度化政治参与是构建和谐农村的必要条件。亨廷顿认为，“农民既可能是现存秩序的坚固堡垒又可能是革命的突击部队。农民究竟会扮演什么角色，这完全要看现有制度能在多大程度上按照他们的想法去满足他们切近的经济和物质利益而定。这些要求通常都集中在土地的佃租制度、赋税和物价等问题上。”[1]344-345“因此在某种意义上说，一个处于现代化之中的国家的政府的稳定，端赖它在农村推行改革的能力。”[1]344-345解决现阶段影响和谐农村构建进程中农民政治参与中存在的问题，关键在于化解当前存在的引起农民非制度化政治参与的各种影响因素，实现农民政治参与的制度化。笔者认为，从政府治理的视角出发，应通过对现有机制的改革，完善农村基层治理，规避农民的非制度化政治参与，促进和谐农村的全面构建。

一、完善农民政治参与制度

目前，中国农村发展到了一个新的阶段，需要深化改革，改革城乡二元社会结构，大力推进城镇化、特别是中小城镇建设，形成城乡一体的社会主义市场经济体制，促进二、三产业的发展，使更多的农业劳动力到城镇就业，使农民更加富裕起来；同时，必须从农民政治参与的制度保障上入手，建立、健全农民政治参与制度体系，完善农民利益表达机制，拓展农民政治参与渠道，构建农民政治参与的制度保障。

1.变革城乡二元社会结构，走出制度困境。变革二元社会结构，重点是改革户籍制度。必须改革城乡分治的二元户籍制度，取消因户籍不同造成的不同待遇。户籍制度改革过程的关键是要解决农民身份转变后的生计问题，保证转移出来的农村劳动力不出现大规模的回流现象。户籍制度改革的核心是要将户口与其福利性质脱钩，通过教育、就业、社会保障制度等的相关改革，促进城乡劳动力市场一体化的就业政策逐步形成，即必须从户籍制度背后的系统社会管理制度着手改革，逐步解决城乡和谐发展问题，才能有效地促进农民制度化政治参与的发展，使农民在挣脱二元体制结构的束缚后，积极参与到农村的各项建设中来，从而“从根本上消除农民政治参与制度化的体制性障碍”。[2]

2.完善现有制度基础，为农民政治参与提供制度保障。“如果制度化程度异常低落，而政治参与程度又非常高强，则有可能诱发政治不稳定及非制度化政治参与现象。”[3]必须对农民政治参与的内容、形式和途径作出明确的规定，做到依法参与。党和政府已为农民的广泛政治参与奠定了原则基础，如：人民当家作主、群众路线、实事求是、全心全意为人民服务等。但有了这些原则，并不意味着农民政治参与就唾手可得，还必须把这些原则化为可操作性的规则和程序。在当前农民非制度化参与扩大的情况下，应从中国的国情和农村现实出发，建立和健全满足农民愿望和利益表达要求的农民政治参与机制，推进农民政治参与的制度化和程序化建设。如在人大制度方面，加强农民人大代表的比例，尤其是不同阶层农民代表的比例。当前农民分层问题日益突出，不同阶层的农民有各自的利益要求，而人大代表制度方面，仍将农民作为一个整体看待，导致实际选举中多数代表往往为“先富起来”的农村精英或者是生活水平较高的村干部，他们不能完全反映不同阶层农民，尤其是贫困农民的意愿和心声。在各级人大中增加不同阶层农民代表的比例，有利于保证不同利益群体的参政渠道畅通；同时，在村民自治制度方面，认真全面地落实《村民委员会组织法》赋予农民的各项民主权利，进一步完善村民委员会的选举制度，处理好村民委员会和党支部、乡镇政权的关系，建立健全村务公开和民主监督制度，管理过程中采用监督和评议等手段，形成制约监督机制，制约村官滥用代理权，切实保障农民的政治权益；在选举上，增加有关竞选的内容，使选举过程能够真正反映和体现选民意志。严格执行选举法和人民代表大会组织法，保证代表权利的行使。

二、保障农民政治参与条件

当前中国农民的政治参与大多是在经济利益受到严重侵犯的情况下，为了实现某种具体化经济目标的手段性参与。农村经济不发达，农民负担过重是问题的根源。虽然近年来国家反复强调要保护农民利益，但农民负担过重的问题并未从根本上解决，仍然是当前农民反映最强烈的问题之一。此外，政府制定的一些支农政策，由于种种原因未能得到有效贯彻落实，也导致了农民应得利益的流失，“可以说，在每次农民的政治参与活动背后，都有一只无形的手，这只手就是经济利益。”[4]因而需要从各个方面着力减轻农民负担，保护农民的经济利益不受侵害。

1.完善农村经济法制建设，保障农民经济利益。农民利益受到侵害之所以屡禁不止，和中国农村历来法律基础薄弱有着密切的关系。目前和农民利益密切相关的法律法规有：《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业税条例》、《中华人民共和国土地管理法》等。在今后的乡村治理中，政府还必须重点加快农村市场主体、农村市场运行秩序立法和农民权益保障、农村社会保障、农村基层政权等方面的立法，确立农民作为商品生产者的法律地位；切实贯彻各项法律法规，将农民合理负担法律化、规范化，把政府行为限定在法律的范围内，实行依法行政，以解决农民负担过重的问题；同时，还必须加强执法监督，发挥各部门的监督职能，努力促使法律、法规能落实到位，充分发挥法律法规保护农民利益的作用。只有这样，才能切实发挥法律制度对农村经济的支持和促进，才能促进政府对农村治理有效性的提高。

2.加大政府资金和科技投入，提高农民收入水平。政府应转变在资金分配上只追求资金的赢利目标、忽视农业投资的公共性和长期性的观念，加大对农业的投入力度，调整向工业倾斜的国民收入分配格局。同时，政府要为农民创造良好的农业生产条件，支农资金应重点投向农业基础设施建设、农业科技研究与推广、农业产业化经营、农业结构调整和优化等，并以优惠的政策引导和支持农村发展第二、三产业，优化农村产业结构，增加农民的经济总量，提高农民的收入水平。

在农村，优化农村产业结构，增加科技投入，提高农民收入，应从以下方面入手：首先，积极推进生产专业化、经营产业化。随着生产力的发展，农村的经营方式和经营体制也需要随着有所改变，要向适度规模经营发展。要探索各种土地使用权流转的办法，因地制宜地推行家庭农场、股份合作制、农业车间等各具特色的农业规模经营。要立足本地实际，依托区位和资源优势，把推进农村经济发展的主攻方向定位在农产品加工上，通过加工业的快速发展，拉动农村产业结构整体跃升，为农村剩余劳动力转移创造条件；其次，应大力发展农业科技。利用生物技术，培育新的农作物品种，发展多样化经营。提高农业科技研究与开发能力。切实加强农业科技推广和科技服务体系的建设。围绕推进农村经济产业化，抓好科技成果转化工作。增加科教兴农的投入，通过多种途径，增加各级政府、全社会对农业科技的投人，特别要增加各级财政科技投入；再次，大力发展个体、私营经济。推进其特色经营，引导个体、私营经济进城、入镇发展第二、第三产业。倡导个体、私营经济向外向型、科技型、规模型发展。政府治理中应在税收、信贷、土地批租、工商管理方面给予一定的支持，减少其发展的障碍，为农村经济的发展提供良好的平台。

三、增强农民政治参与意识

政治文化是政治体系中公民对政治的态度、信仰、感情和价值评价的总和。主流政治文化能够扩大政治认同、整合人们的政治价值倾向、规范政治行为。在改革开放的现代中国，市场经济客观上培育的自由意识、平等意识、权利意识、竞争意识、主体意识等现代政治观念，推动着中国现代参与型政治文化的形成，一定程度上唤起了农民强烈的政治参与意识，但是，由于中国社会主义市场经济刚刚起步，生产力发展水平很低，加上有着几千年“臣民文化”的深厚积淀，政府在构建和谐农村中对农民政治文化氛围的营造和对新型政治文化的培养建立还任重道远。

1.大力发展教育文化事业，提高农民的文化素质。教育无疑是促进农民自身发展的关键途径。根据阿尔蒙德等人在各国的调查统计表明，受到良好的教育的人具有更多的政治意识，教育层次与参与程度成正比。[5]农民文化素质的提高，必将相应地提高农民的民主意识、权利与义务意识、主动执政参政议政意识，以及政治判断分析能力、社会交往能力、书面和口头的表达能力等。发展农村教育文化事业，首先政府要加强农村教育经费的投入。确立政府给教育的财政拨款在公共财政中的优先地位，用法律的规范和强制力来保证基础教育的普及。在对农村教育经费投入同时，还要采取各种方式使农民明白科技知识的重要作用，鼓励他们提高自身素质；其次，强化农村师资力量。一是应想方设法留住现有农村教师。国家应制定一个最基本的制度，如在统一城乡教师工资标准的同时对农村学校的偏僻程度进行评级，并根据偏僻的程度对当地教师进行不同额度的补贴；二是为农村培养并输送优秀的大中专毕业生以充实农村师资力量。从长远来看，培养输送优秀的师资力量，是保证农民素质提高的良策；再次，提高村干部的素质，规范干部行为。农村干部的各种失范行为，造成了农民的不满与对抗，不仅侵犯了农民群众的利益，而且严重损害了党和国家在农村中的权威，直接危害农村政治稳定，成为触发农民非制度政治参与的最重要、最直接的原因。因此，政府应经常组织和教育广大基层干部学习法律法规、时事政治，学习现代科技经济管理知识，改善工作方法和管理方式，增强他们贯彻国家大政方针的自觉性。此外，对以权谋私、违法违纪、严重侵犯农民利益引起农民群众强烈不满的基层干部要依法严惩。

2.推进社会主义民主法制建设，促进农民依法参政。和谐农村的建设是“在中国依法治国前提下，在农民法制意识不强、法律素质不高的现状下进行的”。[6]在和谐农村的建设中，政府应广泛开展对农民的普法教育，把“以法治国”落到实处，使广大农民的法律意识有一个大的提高，使农民的政治参与始终在法律允许的空间合法运作，不断提高村民的参政议政水平和能力，不断提高农民政治参与的理性程度，有效约束非理性的情绪型政治参与，使农民知道如何进行合法的政治参与。

这里要指出的是：对农民进行现代民主政治意识的培养和引导，不是仅仅让农民具有政治参与的意识，更要让农民具有明确、正确的政治参与意识，以使村民自治沿着正确的方向健康发展。对农民进行政治参与意识教育，主要做两方面的工作：一是唤醒政治冷漠者的政治参与意识，培养他们的制度化意识和程序化意识，不断增强村民政治参与的兴趣，增强他们对政治参与的信任度；二是对政治盲目者的政治参与意识的培养，引导他们进行理性的政治参与，通过正确合理的途径来表达自己的利益要求。

四、提升农民的组织化程度

1.健全正式组织，完善农民政治参与的依托。亨廷顿认为：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，同时也是政治自由的前提。”[1]427而“在某种程度上，农民家庭现在离群孤立，一个个单独地站在国家权力机构面前”。[7]针对中国农民群体现状来说，这种政治权利的捍卫不是他们自身所能做到的，“农民必须靠他们的代言人来捍卫政治权利，这样才能从个人和政府两个层面共同推进政治文明。”[8]当前，加强对农民的组织可以填补中央权力收缩和民间管理需求之间的矛盾，减少农民与国家的直接冲突，同时也有利于利益收集综合，有利于集中精力解决主要问题。正式组织还提供给农民教育和启蒙的源泉，农民不仅从那里获得信息，还可获得讨论、协商，这都有利于政治技能的培养。

在构建和谐农村的过程中，政府必须明确界定乡镇政府与村委会之间的权力边界，调整好村委会与村党委之间的权力关系，确保农民政治参与组织的独立性，保证农民政治参与的依托正常运转，并加以巩固。

2.允许建立非正式组织，积极加强引导。在乡村治理过程中，对于已有的农民非正式组织，政府应积极支持，从政策上予以引导，行政上予以合作，法律上加以规范。对政府而言，要组织农民，将农民政治参与纳入政府决策和政治体系中去，形成良性磋商机制；对农民而言，组织起来的农民有了组织依托，形成集体力量，实现了对政府权力的有效监督。同时，应该有计划、有针对性地扶持和培育大量代表农民利益的非正式组织，鼓励农民建立专业协会等各种合法中介组织，考虑建立专门化的农民组织，锻炼和增强农民的自组织能力，为参与政治活动积累政治经验。

针对中国农民工队伍庞大的现状，可因地制宜地将农民工吸纳进工会。目前，可行的做法有两种：一种是以户籍地工会组织为主，负责在当地外出务工民工中单独组建民工工会，并与户籍地工会组织、务工地工会组织协调，共同维护民工的合法权益。另一种是由务工地单位或城市社区工会组织负责将民工吸收到现有工会组织，对其进行统一管理，从而实现“农者有其地、来者有其尊、劳者有其得、工者有其居、孤者有其养、优者有其荣、力者有其乐、外者有其归”。[9]“利益团体只有通过合法渠道，经过法定程序的政治参与才是有效而成熟的政治参与，才能推动国家民主化进程，实现农村社会的长久稳定才能有可靠的保证。”[10]因此，对代表农民利益的非正式组织，必要的管理与引导不可缺少。

五、拓宽农民政治参与渠道

1.强化大众媒体功能，加强行政监督。要鼓励和支持农民群众运用大众媒介进行政治参与，发挥对政府及各级领导干部的监督作用，激发他们的政治热情。农民通过大众传媒反映自己的意见和建议，揭露和抨击农村社会的丑恶现象，不仅能促进政治和社会环境优化，促使社会风气好转，还能使农民政治权利如话语权、知情权、参与权和监督权等得到更充分地享有。政府应鼓励和引导农民利用大众传播媒介表达自己的愿望和要求。在农村经济许可的情况下，村委会可主动订阅一些报纸，并以小组的形式按期发放给各户；或者在本村建立村广播站，定时播放每天的新闻、要事、村里的事务等；条件好的地方可建立农民图书馆，通过各种途径让农民更多地了解相关内容。

2.鼓励农民政治参与新尝试，拓宽政治参与模式。当前，中国农民政治参与实践中出现的一些创新性制度安排，如海选、两票制、二选联动制、浙江温岭模式等，应因地制宜的加以推广。在构建和谐农村的制度建设方面，政府对于农民政治参与实践中出现的一些新的、行之有效的渠道和方式，应及时加以总结推广，而不是忽视甚至扼杀。只有这样，才能形成畅通的沟通渠道，利于政府与农民的交流，从而保证农民政治权益的畅通表达。

3.加大农村信息网络建设，鼓励农民网上参政。政治参与应是多数人的参与，由于传统的参政形式的单一以及受地域、时间、语言、文化等诸多因素的制约，许多享有政治权利的农民没能真正参与到政治生活中来，从而使得政治参与缺乏广泛性和普遍性。因此，应充分利用互联网的特点，大力发展网上参政这一新的形式，以网上参与的灵活性、机动性、可选性来克服传统参政形式的单一性和机械性，为更多享有参政权利的农民开辟政治参与的新途径，为实现民主的广泛性创造条件。自主性和自觉性是政治参与的重要特征，传统的政治参与在一定程度上受到人为因素的影响和制约，致使相当数量的政治参与流于形式，背离了政治参与应有的民主精神。这也是在不少农民的观念中，政治参与被视为一种形式上的政治权利而无实际内容的原因。将网络技术引入政治生活，减少了外在因素的干扰，还参与主体一个相对独立纯净的空间，削弱了“熟人社会效应”[11]的影响。

网上参政还有助于政治参与制度的完善和参与主体素质的提高，借助于现代科学技术，政府通过对农民政治参与科学化的管理，能进一步促进农民制度化参政程度。随着农村经济的发展，网络在农村的普及，农民网上参政将在民主政治建设中起着更积极的作用。政府应加大农村信息网络建设，利用各类青年农民培训工程，培养更多的农民“网络老师”，指导农民熟悉网络，为农民与政府间的沟通提供更为广泛的渠道。

[1]塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M].王冠华,译.北京：三联书店，1989．

[2]关兴.转型期中国农民政治参与制度化探微[J].山西青年管理干部学院学报，2007，（2）．

[3]陈华森.中国农民非制度化政治参与原因分析及对策研究[J].哈尔滨学院学报,2005，（11）．

[4]章荣君.中国农民非制度化政治参与的根源与动力分析[J].湖北社会科学，2007，（5）．

[5][美]阿尔蒙德·维巴．公民文化[M].北京：人民出版社，1989：217．

[6]陈昊.法制视野中的新农村建设[J].前沿，2007，（7）．

[7]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京：中华书局,1992：323．

[8]宋杉岐,杜荣霞.农民代言人与政治文明[J].河北农业大学学报(农林教)，2006，（3）．

[9]肖建华，郭雄伟.转型期农民利益表达的障碍及对策研究[J].中国农业大学学报(社科版)，2005，（1）．

[10]白呈明.法治下的农民政治参与与农村社会稳定[J].理论导刊，2002，（10）．

[11]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社,1998：26．

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