“熟人社会”中的行政伦理建设

□ 宋文新

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

“熟人社会”中的行政伦理建设

□ 宋文新

（吉林省委党校，吉林 长春130012）

“熟人社会”是我国著名学者费孝通先生提出来的，他认为，中国传统社会是一个 “熟人社会”。其特点是人与人之间有着一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网。客观地说，中国社会至今也没有走出 “熟人社会”。 “熟人社会”的存在给社会风气和政治文化带来了一定的消极影响，对我国的行政伦理建设提出了严正的挑战。因此，积极地应对这一挑战，对于推进我国的行政伦理建设无疑具有十分重要的意义。本文从分析我国 “熟人社会”的现状入手，剖析了其对行政伦理的冲击，在此基础上尝试探讨了 “熟人社会”中加强行政伦理建设的路径。

熟人社会；行政伦理；建设

一、中国“熟人社会”的组成

中国尚未走出以“五缘”为基础的“熟人社会”。[1］（p57）中国社会是熟人本位的社会，不仅传统中国是“熟人社会”，而且现代中国社会亦是如此。也就是说，“熟人社会”的特征贯穿于传统中国与目前中国社会发展的进程中。以儒家学说为主流的中国传统文化非常重视人与人之间的关系，尤其是基于血缘关系而形成的家族关系，并在此基础上展开其与外界的其他联系，由此形成亲缘、地缘、神缘、业缘和物缘关系，社会稳定主要靠这“五缘”网络来维持，“五缘”成为“熟人社会”的基础。所谓 “亲缘”是指包括血亲和姻亲在内的宗族宗亲关系，有父族、母族和妻族，其组织是家庭、宗祠、宗亲会等。“地缘”是邻里乡党关系，以籍贯认同的小同乡和大同乡，其常见的组织形式便是各种同乡会馆。“神缘”是以共同的宗教信仰和供奉之神为标志进行结合的人群，其组织形式是神社、教会等。“业缘”是以同业和同学而结合的人群，如各种商会、行业协会、学会、研究会等。“物缘”是以物为媒介而进行联系并集合起来的人群，如以某种名优特产组成的行会、研究会等。

以“五缘”为基础的“熟人社会”体现了“物以类聚、人以群分”的特点，结成了互相联系、互相依存、守望相助、互通音讯的 “熟人同盟”，将“人情”的情感渗透到了中国社会经济生活的各个方面，所谓“熟人好办事”、“多个朋友多条路”、“一人得道，鸡犬升天”等，正是“熟人社会”的一种朴素表达。“熟人社会”的同盟由此衍生了同学、亲戚、朋友、战友、校友等多重关系网。

作为一种社会文化现象，“熟人社会”产生于传统的农业社会，是当时的社会历史条件下除法律和契约之外解决大部分社会问题的重要社会关系。虽然中国社会早已走出了自然经济时代，自然经济模式下的“熟人社会”也随之解体，但在社会转型的过程中，现代性与非现代性因素的并存以及未完全发育的市场经济，使得“熟人社会”至今仍然保持着顽强的生命力，并且一直深深扎根于人们的思想意识中，在社会生活的方方面面存在并起着很大的作用。

二、“熟人社会”对行政伦理的冲击

我国“熟人社会”的持续存在，对现代社会，特别是对公务员的行政伦理要求产生了严重的冲击，具体表现在以下几个方面。

（一）易造成公权私用，使公务活动中的公正合理性丧失

“熟人社会”之所以具有顽强的生命力，是因为其背后隐藏着一定的利益关系，这种利益或者是经济利益，或者是政治利益。从严格和规范的意义上来讲，公务员的公务活动是受法律和行政道德约束的，但是，在人情滥觞的“熟人社会”中，公务员自然会重视人脉关系，会非常精心地经营与同事的关系、上下级关系、朋友关系等，“请客绝非一顿饭”正是对人脉关系经营的现实写照。因此，在“熟人社会”的“潜规则”面前，政策、法规、政令走样或者被打折扣也就不足为奇了。瑞典著名经济学家冈纳·缪尔达尔把这种现象称为 “软政权化”现象，他进而剖析了“软政权化”现象的两种表现：第一，缺少立法与具体法律的遵守实施，对法律的解释具有很大的随意性和松弛性；第二，社会权力掌握者常利用各自掌握的资源，在违反和抵制法治的基础上，利己性地交换。由此可见，公权私用现象的存在，不仅使政策法规的严肃性遭到破坏，普通百姓的权益不能得到正当的保护，社会公平正义的天平发生严重的倾斜，而且会导致公务活动中公正合理性的丧失。

同时，公权的行使具有一定的自由裁量权，行政伦理要求公务员恰当地使用自由裁量权。所谓自由裁量权，是指行政机关依据法律、制度的规定，在行政活动中可以根据具体情况和自己的意志，自行判断并选择适当的行为方式解决问题的权力。自由裁量权是一种不受强制羁束的决定权力，或虽有羁束限制，但将实施的时间、方法和程度的裁量让渡于决定者的权力。行政人员在公共行政实践中拥有广泛的自由裁量权，其形式主要有：对事实要件认定的自由裁量权，判定情节轻重、选择处罚种类和幅度的自由裁量权，选择行为时限的自由裁量权等。确立行使行政自由裁量权包括五个基本伦理原则：公众取向原则，理性原则，公正公开原则，尊重程序原则，手段自制原则。在“熟人社会”中，办事在很大程度上依据的是人与人之间关系的亲密程度、感情的深浅程度。在这种情况下，行政自由裁量权的上述原则很可能遭到漠视甚至践踏，不同的人在同样的制度、法规面前可能受到不一样的待遇。“因人而异，分别对待”往往导致制度形同虚设。可以想象，这种依据的潜在作用会使自由裁量权的运用变得何等 “自由”？而自由裁量权的运用失当会导致公务活动中的公正合理性进一步丧失。

（二）使国家权威的合法性受到冲击

无论是在政治学还是在宪法学中，合法性都是一个非常重要的概念。合法性往往与国家的政治制度联系在一起。哲学家哈贝马斯认为，“合法性的意思是说，同一种政治制度联系在一起的，被承认是正确的合理的要求对自身要有很好的论证。合法的制度应该得到承认。 合法性就是承认一个政治制度的尊严。”[2］（p128）“这个定义所强调的是，合法性是一种有争议的公认的要求。统治制度的稳定性，甚至取决于对这种要求的（起码的）事实上的承认。”[3］（p262）合法性之所以是一种有争议的公认的要求，是因为不同的主体对合法性具有不同的内容、标准及价值意义：合法性对于国家权力及其执掌者来说，是要求社会能普遍承认和接受其统治、管理，使其权力具有“尊严”和效率；合法性对于被统治、被管理者而言，是要求权力制度体系能具有可选择性，具有可接受性，具有某种最低程度的公平合理性。可见，争议的存在决定了合法性的基础是同意，只有达成不同主体对国家权威合法性的一致，才能有民众心理的和谐和社会的稳定。

而在“熟人社会”中，公众往往不是依法办事而是会费劲心机地去进行感情投资，努力使“人际关系”这个社会资本增值。显而易见，人际关系网的营造是有前提条件的：首先，感情投资的对象不是一般的普通民众，而是神通广大的能人；其次，必须有一定的经济实力。然而，在现实生活中，能够同时具备这两个条件的人是少数的，大多数人只是社会地位不高的老百姓，他们有结交“能人”的想法而不具备实力，所以，在人脉投资方面他们只能眼睁睁地看着进入“熟人关系”同盟中的人一路绿灯前行，对于公务员的行政无效率、行政不作为、行政伦理缺失也只能是无可奈何。长此以往，民众的心理很容易失衡甚至产生积怨，直接威胁着国家政权的稳定。

可见，在有熟人好办事的社会中，行政伦理的缺失如果得不到控制，任其发展蔓延，会导致公众对政治权力的认同感降低，从而严重影响政权的合法性，进而使国家的公信力丧失，政权的稳定受到威胁。

（三）容易引发庇护式腐败

所谓庇护式腐败是指“熟人社会”中的利益交换关系被运用于政治生活领域中产生的腐败。在 “熟人社会”中，人们努力营造各种人情关系是为了在利益面前寻求庇护，特别是在法制不够完善、制度不够规范的情况下，通过人情关系达到经正常的渠道不能达到的目的。庇护式腐败的典型表现是将公共权力用于私人或特殊团体利益，借助公共资源来构建庇护关系的实践，如在项目招标过程中，违背原则为熟人立项；在就业、升学等环节为熟人开“绿灯”等。

“熟人社会”之所以易引发庇护式腐败，缘于以下三点：

首先，当今的熟人中国，行政伦理发育不健全。所谓行政伦理即伦理在行政关系、行政活动中的体现，是指政府机关行政人员在履行公务活动中形成的一种应然关系，以及调节这种应然关系的行为规范和道德要求。讨论行政伦理问题不能从原则出发，而应从现实出发。真正的行政伦理问题不是那些正确的好听的口号，而是如何处理现实行政伦理关系中必然发生的矛盾和冲突，如何走出行政主体的行为选择所面临的伦理取向的两难境地。这个问题集中表现在，处于行政系统中的人，是首先满足向直接上级负责、让上级满意和高兴的伦理要求，还是首先满足向下负责，让群众满意和高兴的伦理要求。向上负责和向下负责并不是完全一致的，这就构成了行政伦理问题的实质。中国官僚政治的首要原则是对上负责。即使要求对上负责与对下负责一致，终究还是以对上负责为主；对下负责，也主要不是对老百姓负责，而首先是对下级负责，当然地含有照顾和保护的意味。道理很简单，上级决定下级的升降，下级决定上级的意图能否实现，他们之间的利害关系比他们与一般老百姓之间的利害关系要密切得多、直接得多。这就是一个利益共同体，作为利益共同体，官官相护甚至庇护式腐败的产生是一种必然倾向。

其次，熟人政治中两张关系网的存在更易滋生庇护式腐败。在“熟人社会”的政治生活中，任何一个官员都处在两张关系网中，这两张关系网一张是显性的，一张是隐性的。显性的关系网即体制性的组织网络，隐性的关系网即超越正常组织关系的个人关系网络。人们通常所说的关系网多指后者。事实上，两种关系网都会导致庇护式腐败。前一种关系网使官官相护貌似 “合法”，比如出于维护一个地方或单位的形象，维护当权者的权威，对于内部产生的问题总是先捂盖子，捂不住了就想方设法大事化小、小事化了。后一种关系网则更易导致“非法的”官官相护，这是由于官与官之间存在非正常的利益关系，比如行贿受贿、互相请托，庇护的方式通常违背正常的程序，只能暗箱操作。由于这两种关系网的结成，使得官官相护成为普遍的现象；关系网特别是隐性的关系网越广泛、越紧密，庇护式腐败就越严重、越难以破除。

第三，“熟人社会”的宗法特性使得官员难以“出污泥而不染”。清官海瑞曾被人描绘成 “古怪的模范官僚”，其原因在于，“熟人社会”的宗法性使得亲亲、尊尊畅行，人情大于国法更是不足为奇。在这样的风气下，人们会想尽办法拉关系、走后门，甚至以此为荣。对于官员本人来说，即使他内心对这种风气深恶痛绝，但仅凭一己之力也难以与主流官场风气抗争，甚至因清廉自守、严格执法而得不近人情、不讲人情、没有人情之名，在官场中就会被孤立，在社会上的亲属圈子以至熟人圈子里也会遭“敬而远之”的待遇。

三、“熟人社会”中行政伦理建设的路径

“熟人社会”的产生和持续存在有着深厚的历史文化根源与社会土壤，因此，“熟人社会”的“寿终正寝”不是一朝一夕的事情。从中国社会目前的情况来看，其“熟人社会”的结束可能还需要一段时间。而中国要真正纳入到全球化的发展进程中去，就必须在各个方面与发达国家接轨，在行政伦理建设方面更是如此。所以，提升中国社会现代化的发展程度，需要在推进社会由“熟人社会”向“生人社会”的转型过程中大力加强行政伦理建设。

（一）加快社会转型，推进中国社会由“熟人社会”向“生人社会”迈进

行政伦理建设需要良好的社会环境，“熟人社会”的种种遗患与这样的需要显然是相悖的。因此，加强行政伦理建设从根本上说必须推进中国社会转型，即从目前的“熟人社会”向“生人社会”转型。

与“熟人社会”相对应，“生人社会”显然是指大多数人的生存、生活越过村、镇、县、省甚至跨出国界，人们每天更多的是和陌生人打交道的社会。美国法学家弗里德曼曾说：当我们走在大街上，陌生人保护我们，如警察；或陌生人威胁我们，如罪犯。陌生人扑灭我们的火灾，陌生人教育我们的孩子，建筑我们的房子，用我们的钱投资。陌生人在收音机、电视或报纸上告诉我们世界上的新闻……如果我们得病住进医院，陌生人切开我们的身体、清洗我们、护理我们、杀死我们或治愈我们。如果我们死了，陌生人将我们埋葬……这种情况越来越多地出现在我们的生活中，使我们在传统社会中形成的以人际关系为纽带的生活方式发生了本质的变化。那么我们依靠什么来维系“生人社会”呢？

我们要依赖法律、规则、制度以及信用体系等来维系，这些说到底都属于契约。由此可见，“熟人社会”和“生人社会”有着非常大的不同，“熟人社会”的生活依靠关系，“生人社会”的生活依赖契约。在“生人社会”中，每个人的利益都可以通过法律、规则、制度以及信用体系得到保护，这种保护的基础是一个个契约，而不是亲情、友情等关系。在这种社会中，无论是否相熟，每个人都必须遵守这一整套契约。

有了“生人社会”的现实环境，行政伦理建设将走出长期的困境而进入一片崭新的天地。

（二）强化行政伦理法律及制度建设

我国在行政伦理建设方面对制度建设重视不够，难以产生重视制度建设的传统，所以我国一直没有伦理道德立法这样的制度性约束。没有强制性法律制度的约束，就无法控制行政人员的自利行为不滑向损人利己或损公肥私。因此，健全法制，加强对权力的监督，使之在制度化和规范化的条件下预防失范现象，实现法治与德治并举是十分必要的。行政伦理作为软件必须通过政治、法律等硬件系统的功能才能很好地发挥作用，如果没有相应的硬件设施，再好的行政伦理体系也很难对社会产生实际的影响。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系中。许多发达国家和地区都通过立法形式实现行政伦理的法律化，通过法律的强制性、惩罚性来维护行政伦理的纯洁性并取得了很好的效果。我国虽然也在行政伦理建设方面制定了一系列法律法规，但还应尽快制定和健全《国家公务员道德法》、《国家政务活动公开法》、《国家公务员财产申报登记法》等法律，为建设现代法治政府提供法律保障。

（三）建立和完善权力监督制约机制

“熟人社会”与权力腐败有着千丝万缕的关系。因此，必须从制度创新入手，加强对公共权力的制约与监督，建立和完善权力监督制约机制，使公共权力不能也不敢用于处理私人事务和谋取私利，从而在源头上割断“熟人社会”与公共权力的联系，使“熟人社会”回归于民间，同时也使公共权力真正用于处理公共事务。我国和国外的监督实践证明，要实施有效的监督约束，必须建立一个具有相对独立性、高度权威性的监督机构。加强监督，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。从世界各国已有的监察机构及其发展趋势来看，其特点是享有广泛的授权并有独立性，通常只向最高权力机关或立法机关负责，接受国家最高权力机关的领导，而不从属于其他任何政府部门。在美国，众议院内设置有“众议院行为规范委员会”、众议院的常设机构“道德委员会”、政府伦理办公室。除联邦政府外，在美国的许多州和市的议会和府也设有伦理办公室或伦理委员会。他们的实践为我们提供了经验，即要建设好行政伦理，成立专门的行政伦理管理机构是一个必要环节。在我国的治国实践中，虽然有各级“纪律检查委员会”和“监察机关”，但因其地位等多方因素，导致其发挥的作用有限，建议将其纳入国家机关垂直管理。借鉴其他国家经验，针对我国行政监督体制中道德监督缺失的问题，可考虑在我国设立行政伦理委员会，加强对行政道德规范的执法监督，对行政人员从政道德行为进行监督和惩处。

（四）公开政务信息

加强行政伦理建设，必须通过制度建设降低信息不对称的程度，解决信息不对称就需要“透明政务”。治理“熟人社会”应把政务公开作为工作的先导，推动一系列的相关制度创建。要“瓦解”现在的“熟人社会”，尽快形成“规则社会”，最重要的措施就是加快“阳光政府”、“透明政府”建设步伐。打造“阳光政府”，要切实推进从政人员的思想道德建设，坚持依法行政，不断完善监督制约机制，大力纠正部门和行业不正之风，从源头上预防和治理腐败。要认真解决群众关心和反映强烈的突出问题。要做到信息公开，在行政领域消除“信息不对称”现象。要实行“阳光作业”、政务公开，对运用行政权力办理的与群众利益相关的各类事项，只要不属于国家机密，都要向群众公开。进一步规范政务公开的信息内容；对各部门政务公开信息内容进行梳理，做好相关衔接；各级政府要尽快研究规划，建立政务信息公开的考核评议制度、监督检查制度、举报调查制度和行政复议制度。

[1］费孝通．乡土中国[M］．上海人民出版社，2004．

[2］[3］（德）哈贝马斯．重建历史唯物主义[M］．郭官义译．社会科学文献出版社，2000．

（责任编辑：高 静）

Abstract：“Acquaintance－social” is a famous scholar，Mr．Fei Xiaotong believed that traditional Chinese society is a “society of acquaintances．”It features with a personal relationship between people，people linked by this relationship，constitute a picture of relationships．Objectively speaking，Chinese society has not so far out of the “acquaintance－society．”“Acquaintance－social” of the existence of a social atmosphere and political culture has brought certain negative influence on China＇s Administrative Ethics made solemn challenge．Therefore，the positive response to this challenge，for promoting China＇s Administrative Ethics is undoubtedly of great significance．From the analysis of the “acquaintance－social” of the present situation，analyze its impact on administrative ethics，on this basis；attempt to explore the ＂acquaintance－society＂in the path of strengthening the construction of administrative ethics．

Keywords：acquaintance－social；administrative ethics；construction

Construction of Administrative Ethics in the “Acquaintance－social”

Song Wenxin

D630．3

A

1007－8207（2011）03－0056－04

2010－11－30

宋文新 （1969—），女，辽宁盖州人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）哲学教研部主任，教授，研究方向为行政伦理。