全球视野下的“粮食安全”问题

□ 宛福成

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

全球视野下的“粮食安全”问题

□ 宛福成

（吉林省委党校，吉林 长春130012）

人口增长与经济快速发展，自然灾害频发与投机资本炒作，粮食安全问题成为世界关注问题。中国作为人口大国和快速发展国家，粮食安全问题受到世界关注，保障粮食安全已经成为中国政府的国家发展战略。世界粮食安全问题，不只是吃饭问题，而是国家生存问题，粮食已经成为战略资源。

粮食安全；粮食战略；中国问题；人口；耕地

文明起源于农业，粮食是人类生存的首位消费品。人口的增长、生态环境的改变、社会经济的发展以及国际政治博弈，又使得人类不得不面临“缺粮少食”的危机。“粮食安全”对现代文明提出了挑战。

一、“粮食安全”成为国际现实问题

⒈人口增长凸显“粮食短缺”。世界人口已经达到66亿，每年仍要增长8600万。联合国人口基金会（UNFPA）推测，2025年将超过80亿，2050年将超过90亿，2080年将达到峰值106亿。人口增长首先对“粮食供给”提出了挑战。联合国粮食及农业组织（FAO）认定“粮食安全”的标准之一就是人均粮食400公斤，那么全球66亿人口则需要26．4亿吨粮食，而目前世界粮食总产量仅在23亿吨左右。2010年9月，FAO与联合国世界粮食计划署（WFP）联合发表《2010年世界粮食不安全状况》报告显示，全球有9．25亿人处于“饥饿状态”，有22个国家在粮食安全方面陷入了“持续危机状态”。显然人类处于“粮食短缺”时代。2008年，世界粮价飙升并创下历史最高值，同时也引发了海地等30多个国家和地区的社会动荡。

⒉生物能源祸及“粮食安全”。美国从2002年开始生产生物能源以减少对中东石油的依赖。2005年《能源政策法案》要求到2012年生物能源年产量达到75亿加仑，2007年《能源独立和安全法》又要求到2022年生物能源年产量达到360亿加仑。2002年燃料乙醇用掉玉米2000万吨，占美国玉米消费总量的15%，2007年这两个数字变成8100万吨和25%。美国能源部《2008年度能源展望》（修订版）显示，在360亿加仑的生物燃料中产自玉米的燃料乙醇为150亿加仑。专家测算：150亿加仑燃料乙醇需要消耗1．4亿吨玉米，相当于2006/07年度美国玉米出口量和期末库存量之和的162%，占2006/07年度美国玉米总产量的50%。[1］欧盟、巴西等也在生产燃料乙醇。生物能源生产破坏了世界粮食供给格局，对世界粮食安全构成最大威胁。正如美国国际粮食政策研究所（IFPRI）所长、粮食经济学家约冯·布劳恩所言：“生物能源已经成为全球粮食短缺的罪魁祸首”。[2］

⒊经济快速增长加大 “粮食需求”。“金砖四国”是当今世界经济快速增长的最大经济体，尤其是中国和印度，人多地少，消费结构升级，饲料用粮和工业用粮急剧增加。中国人民银行《2007年第4季度中国货币政策执行报告》指出：“国际石油价格高企、生物能源发展和新兴市场经济体经济较快增长加大了粮食需求，加剧了全球粮食供求的紧张格局。”我国大豆作物早已失去“原产”和“主产”的位置，我国成为“市场依赖”型大豆净进口国。2010年前7个月，进口玉米数量达到28．2万吨，同比增长56倍，[3］我国也从玉米净出口国变为玉米净进口国。

⒋多种灾害催生“粮食危机”。自然灾害造成粮食减产，尤其是粮食出口大国大量减产，直接彰显“粮食紧张”。在“粮食紧张”面前，即使是粮食出口大国首先考虑的也是本国的“粮食安全”。政府通过政策制造“自我保护”，美元贬值助长粮价上扬，石油价格高企增大粮食成本。游资操纵点燃“粮食危机”，大量的投机资本涌入农产品期货市场成为“非商业持仓者”，疯狂炒作，大发不义之财。

⒌粮食危机拷问 “粮食安全”。1972年前苏联因农业歉收秘密购入了美国近三成的小麦收成，导致世界粮价在1973年上涨了50%，全球粮食危机随之爆发。联合国粮食及农业组织（FAO）于1974年召开第一次世界粮食首脑会议，首次提出“粮食安全”概念，将其定义为“所有人在任何时候都能够买得到他们所需要的粮食”，并将粮食安全系数确定为17%—18%，即粮食当年库存至少相当于次年消费量的17%—18%。1983年FAO考虑了“价格因素”将“买得起”加入了“粮食安全”定义。1996年第二次世界粮食首脑会议又加入“质量因素”定义“粮食安全”为“所有人在任何时候都能够买得到并买得起他们所需要的安全而富有营养的粮食”。2010年11月30日，FAO向各国政府提交了由300多万人签名的“十亿饥饿人口项目”请愿书，呼吁各国政府为结束世界饥饿而采取紧急行动，从根本上解决饥饿和粮食安全问题。

自20世纪90年代以后，“粮食安全”问题成为国际现实问题中的热点问题。

二、中国“粮食安全”成为国际关注问题

1994年美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗发表《谁来养活中国》报告，布朗以假设为前提，推论出中国经济高速发展、人口增加且耕地减少，世界粮食出口总量都无法填补中国的粮食缺口。由此，布朗认为中国将成为世界粮食安全的最大威胁国。然而，布朗观点的潜在含义是 “一个养活不了自己的中国将如何危害世界”。布朗观点立即在西方政界引起了空前反响，并为“中国威胁论”渲染者提供了一个假设前提下的依据。

2005年布朗在央视《新闻会客厅》再次强调：“粮食问题仍然是中国面临的一个重大问题，中国的粮食问题并不仅仅影响到中国，而是中国对世界其它地方所产生的影响。”“我担心中国的粮食平衡，不光是耕地的不断流失，更重要的是没有那么多灌溉用水。”[4］2008年，布朗在接受《环球时报》采访时还坚持认为中国仍然“面临着粮食供给紧张的问题”。[5］

布朗观点在中国以及全球引起过激烈的争论。徐匡迪院士认为，布朗提出“谁来养活中国”问题“对中国人来说还是很有警醒作用的，我们不能简单地反对这个意见”，“我们要有忧患意识，而且我们必须面对这个现实问题。”[6］

1996年10月中国政府发表《中国的粮食问题》白皮书，实事求是地回答了“中国人民能不能养活自己”这一时下盛行的“布朗置疑”。白皮书显示“中国城乡居民的温饱问题已经基本解决”，“中国进口少量粮食，绝不会对世界粮食安全构成威胁，国际上所谓的‘中国粮食威胁论’是毫无根据的。”“实践将会向世界证明：中国人民不仅能养活自己，而且还将使自己的生活质量一年比一年提高。中国不但不会对世界粮食安全构成威胁，还将为世界粮食发展作出更大的贡献！”[7］

2005年4月中国政府与联合国世界粮食计划署（WFP）发表联合声明：自2006年1月1日起，中国不再接受WFP发放的粮食援助。这说明中国在粮食产量上取得了里程碑意义的成就，结束了接受粮食援助的时代。并且，中国政府同意帮助WFP在其他国家取得与中国一样的成就。中国已经成为仅次于美国和欧盟的世界第三大粮食捐赠国。正如袁隆平院士所言：“近25年来，世界主要农产品增长份额20%以上来自中国，中国的粮食年产量从3亿吨增长到5亿吨，以实事回答了布朗的置疑。”[8］

毋庸讳言，13亿多人口的粮食消费、快速增长的经济发展需求，的确需要相当数量的粮食保障。中国在2005年也曾投产燃料乙醇，2006年则被叫停。这体现了中国政府对国内及国际粮食安全问题的负责态度。中国粮食问题受到世界关注乃在情理之中，正如冯·布劳恩所言“中国粮食消费、进出口和库存等一些数据已经成为研究世界粮食问题的重要参考。”[9］但是，在西方政治思维中，中国“粮食安全”问题与“世界安全”问题具有关联性。中国是人口大国、消费大国、经济快速发展大国、外汇储备大国，更为重要的是中国是坚持社会主义道路和坚持马克思主义信仰并由共产党执政的大国，这使得西方政治思维充满了臆想色彩。醒来的东方雄狮应验了拿破仑的预言“世界会为之震动”，而基辛格“谁控制了粮食，谁就控制了世界上所有的人”这一“粮食武器战略”仍在左右西方的政治思维。

三、保障“粮食安全”是中国政府的国家发展战略

⒈保障“粮食安全”是中国政府的首位政治要求。“中央1号文件”已经成为中国政府“兴农重粮”的专用名词。1982年至1986年连续5年的中央1号文件，对农业发展作出了战略部署。2004年至2010年连续7年的中央1号文件重申了“三农”的“重中之重”的地位。自新中国成立以来，我党领袖高度重视粮食安全问题。毛泽东要求“全党一定要重视农业”，[10］“吃饭是第一件大事”；[11］邓小平告诫全党“不要忘掉”“农业是根本”；[12］江泽民同志强调 “坚定不移地把农业放在经济工作的首位”；[13］胡锦涛同志指出解决“三农”问题是“全党工作重中之重”。[14］

2000年10月，党的十五届五中全会要求“建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系”。2006年8月，《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006～2010年）》将“确保国家粮食安全”列为“十一五”农业和农村经济三大基本任务之首。2007年10月党的十七大报告要求 “确保国家粮食安全”。2008年10月，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，“粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈”。2008年11月，中国政府颁布《国家粮食安全中长期规划纲要（2008－2020年）》，强调：“保障粮食安全始终是治国安邦的头等大事”，“粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。”[15］2010年10月， 党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议，在农业部分“把保障国家粮食安全作为首要目标”。

⒉通过立法手段保障有限耕地。耕地是粮食生产的根基。我国是人口大国又是耕地小国，人均耕地面积1．38亩，仅为世界平均水平的40%，[16］所以保护好有限的耕地是保障我国“粮食安全”的第一要求。1993年国家颁布《农业法》并于2002年修订，规定“对基本农田依法实行特殊保护”；1986年国家颁布《土地管理法》并于1998年和2004年二次修订，列专章“耕地保护”；1994年国家颁布《基本农田保护条例》并于1999年更新，规定“对基本农田实行特殊保护”；2003年施行的《农村土地承包法》规定“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”。

中国政府又分别于1993年、1997年和2006年制定了《全国土地利用总体规划纲要》，最新《纲要》强调“为保障国家粮食安全”，必须 “守住18亿亩耕地红线”。2008年10月，十七届三中全会要求“坚决守住十八亿亩耕地红线”。

⒊全面构建中国“粮食安全”体系。1983年中国政府确定土地的承包期15年不变，1998年再次确定30年不变，2008年党的十七届三中全会确定“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这从土地经营权上稳定了农心。2004年，中国政府对农民实行直补，对稻谷实行最低收购价政策；2006年，全面取消农业税，对农业的各项补贴制度逐步建立。同时各项“强农惠农”政策不断出台，医疗、养老、教育等农村社会事业迅速发展，这使农民获得了前所未有的利益。中央政府财政 “三农”支出安排每年快速增长，2009年达到7161．4亿元，2010年达8183．4亿元。围绕“三农”的数十项重大项目在全国展开，如“国家大型商品粮生产基地建设项目”、“优质粮食产业工程”、“粮食丰产科技工程”、“农业科技入户工程”、“全国新增1000亿公斤粮食生产能力规划”、“耕地保护和土地整理复垦开发规划”、“水资源保护和开发利用规划”，等等。这些重大项目将有力支撑国家“粮食安全”。1995年起中央政府实行“粮食省长负责制”，进一步强化了省级政府在粮食生产和流通方面的责任。

作为人口大国和经济快速增长的发展中国家，面对“经济全球化”趋势，保障“粮食安全”已经成为中国的国家发展战略。

四、世界“粮食安全”问题辩证

⒈人口数量与粮食安全。在粮食问题和人口问题上，世界各国无一不是看中人口问题，粮食问题与其相比是次要问题，甚至根本就不是一个层面上的问题。然而，人口毕竟要依托粮食而存在，粮食自给率直接影响国家安全系数。非洲多数国家不限制生育，“平均每个妇女生6．9个孩子， 居世界之冠”，[17］加之农业资源匮乏、种植结构畸形、粮食不能自给，致使社会长年处于动荡之中。中国和印度是典型的限制生育国家，人多地少，只有先解决吃饭问题才能谈到发展问题。中国因实行计划生育政策，粮食逐渐自给，因而才取得今天的成就。俄罗斯是典型的鼓励生育国家，为避免“到24世纪时，俄罗斯民族甚至可能从地球上消失”，政府每年支出90—100亿卢布用于 “婴儿每月的补贴”，[18］“俄罗斯甚至有人提出，育龄夫妇如果故意不生育子女，将要被罚以交纳税金。”[19］很多国家都实行鼓励生育政策，是基于“民族的未来”考虑。有少数国家在不同时期推行不同的生育政策，更多的国家推行“顺其自然”生育政策。人口是最重要的国力要素，当自身无法保障粮食安全时，这一要素将成为国家发展的最大障碍。

⒉耕地资源与粮食安全。世界粮食总量不能满足全球需求，不是因为耕地资源不足。中国耕地资源有限，所以实行了严格的耕地保护制度，确保粮食播种面积，解决了粮食自给。美国和欧盟耕地资源丰富，粮食过剩，所以实行了补贴休耕制度，追求“生态”理念。同时，将过剩粮食转化为生物能源，以缓解石油能源不足。至于贫困国家的吃饭问题，远不及自身发展重要。在发展中国家，巴西和阿根廷拥有丰富的耕地资源，大量生产粮食出口赚得外汇，获得较大经济利益。巴西用大豆生产柴油，成功地解决了国内能源不足。第一国土大国俄罗斯，近年实现了粮食自给，并将粮食列为“战略出口物资”。[20］俄罗斯宜耕土地资源丰富，但缺少人力开发，因而鼓励外国人来种粮。日本、韩国耕地稀缺，一半以上的粮食依靠进口，对国内耕地采取了极度保护政策，农业成本投入在全球最高，同时借助海外租地种粮。海湾国家农业资源极其匮乏，80%的粮食依靠进口，因其拥有绝对的石油优势而不愁吃饭问题，即使在“黑市”和“黑道”均能获得所需要的粮食。近年来，海湾国家为了降低国际强权的压力和粮食进口成本，开始在东南亚大面积租地种粮。世界粮价近几年一路攀升，粮食显形为“战略资源”，而耕地的战略作用也愈加突出。

⒊自由贸易与粮食安全。经济全球化下的自由贸易，使缺粮国家通过世界市场获得了所需要的粮食，而对于丧失购买力的贫困国家来说却无济于事。资本的本性在自由贸易下必然追求利润最大化，甚至通过制造“粮食危机”获取高于经济利益的政治利益。以美国为代表的现代农产品，在享受政府高额补贴下，以低成本优势进入他国市场，并改变他国种植结构。中国的大豆产业就是在这样背景下失去了她的“原产”和“主产”地位，中国的大豆和食用油受制于人。在“WTO框架内”，贸易壁垒被攻克，粮食生产体系被调整，互补性增强而依赖性加大，粮食控制能力被弱化。由发达国家主导的贸易规则，利于发达国家的产品出口，使发展中国家的粮食产业链中断，更使得经济落后国家国民经济体系面临瓦解。发达国家和霸权政治最终将通过经济手段实现政治诉求。

[1］马欣原．从美国生物能源战略看“粮食武器”的运用[N］．中国证券报，2008－06－11．

[2］[9］陈晓晨．世界粮食价格将成长期问题，贸易壁垒可能加剧[N］．第一财经日报，2008－02－25．

[3］农业部．1－7月我国谷物、植物油、水产品等农产品进出口情况[EB/OL］．农业部网站，http：//www．moa．gov．cn/，2010－08－31．

[4］[6］2030年谁来养活中国．中央电视台《新闻会客厅》，2005－09－26．

[5］莱斯特·布朗．“谁来养活中国”仍是问题[N］．环球时报，2008－06－23．

[7］国务院．中国的粮食问题[N］．人民日报，1996－10－25．

[8］袁隆平：有信心提前实现水稻亩产900公斤．中央电视台《新闻会客厅》，2007－05－24．

[10］毛泽东．在省市自治区党委书记会议上的讲话 （1957年1月27日）[A］．毛泽东文集（第7卷）[C］．人民出版社，1996．199．

[11］毛泽东．党内通信（1959年4月29日）[A］．毛泽东文集（第8卷）[C］．人民出版社，1996．49．

[12］邓小平．各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义（1983年1月12日）[A］．邓小平文选（第3卷）[C］．人民出版社，1993．23．

[13］江泽民．要始终高度重视农业、农村、农民问题（1993年10月18日）[A］．论社会主义市场经济[C］．中央文献出版社出版，2006．144．

[14］胡锦涛强调：全力保持农业农村经济持续稳定发展[EB/OL］．新华网，http： //www．xinhuanet．com /，2009－01－24．

[15］[16］国家发展和改革委员会．国家粮食安全中长期规划纲要（2008－2020年）[N］．人民日报，2008－11－14．

[17］[18］熊传东．各国生育态势及政策扫描[EB/OL］．光明网，http：//guancha．gmw．cn/content/．2010－05－14．

[19］刘瑞常．从美国人口高速增长目前达到3亿看世界人口问题[J］．市场报，2006－10－18．

[20］俄农业部长说俄将着力提高农产品自给率[EB/OL］．新华网，http：//www．xinhuanet．com /．2010－01－25．

（责任编辑：牟春野）

Abstract：Population with rapid economic development and frequent natural disasters and venture capital．in the world food security problems concern．china as a large population and fast developing countries，food security problems is the world attention．Ensure food security has become the chinese government of national development strategy．the world food security problems，is not only of food，but the living grain had become a strategic resources．

Key words：food security；food strategies；China issue；population；farmland

Global Perspective “Food security” Issues

Wan Fucheng

F307．1

A

1007－8207（2011）03－0049－04

2010－12－30

宛福成 （1960—），男，辽宁沈阳人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）马克思主义理论研究所研究员，研究方向为马克思主义经典文献学。