专题询问法理与实践的回归分析

□ 朱克映

十一届全国人大三次会议以来，专题询问一词频频见诸报端，无论是传统媒体还是新闻网站，有关专题询问信息可谓应接不暇。一石激起千层浪，这个浪潮自上而下展开，又自下而上呼应，形成上下互动、此起彼伏的人大监督工作新画卷。

人大监督制度是人大制度的重要组成部分，改革开放30多年来，人大监督制度随着人大制度的逐步完善而不断发展，专题询问就是与时俱进的产物。询问和质询是人大对“一府两院”实施监督的法定形式，但加上“专题”二字就是一种崭新的提法，成为人大监督工作一个引人瞩目的亮点。作为法律词语，“询问”出现的时间较长；作为工作用语，“专题询问”诞生的时间则短。为什么一项简单的监督方式使用不久就产生如此大的反响和如此多的效仿呢？这就要求我们溯果以求其源，深挖其根以窥全貌。

一、全国各级人大竞相开展专题询问的成因分析

一是宪法法律的相关规定，为人大开展专题询问提供坚实的法律基础。宪法对人大及其常委会的监督工作规定得较为宽泛，这些规定涵盖了对国家机关及其部门的监督，为人大开展各项监督工作打下坚实的法制根基。监督法设专章对询问和质询作了规定。代表法第十三条规定，“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”地方组织法第二十八条规定，“质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复。”这些规定是对人大监督方式的进一步细化，为专题询问提供了很好的依据。由此可见，专题询问是人大及其常委会行使监督职权的一个重要方式，也是人大常委会组成人员在审议议案和有关报告时了解有关情况的一种有效手段，是人大的法定职责。

二是全国人大常委会的率先破冰，为地方人大常委会接续效仿提供权威的范例。2010年6月24日上午，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问，财政部多位负责人到会回答询问，这是全国人大常委会首次进行专题询问。2010年8月27日，十一届全国人大常委会第十六次会议召开联组会议，就国务院关于国家粮食安全工作情况进行专题询问。2010年12月24日，十一届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告进行专题询问。按照法律规定，上下级人大之间虽然不是领导关系，但是上级人大对下级人大具有法律监督等权力，所以全国人大常委会的做法对地方人大具有普遍的影响力。在全国人大常委会首次开展专题询问后不久，浙江、贵州、重庆、四川、福建、河南、上海等地陆续开展了专题询问。2011年的全国人大常委会工作报告又明确指出，将结合审议“一府两院”相关报告开展专题询问；各地人大常委会也大都在工作计划中安排了这项工作，专题询问已经成为当前各级人大普遍采用的监督手段。

三是代表和群众的支持和拥护，为各级人大继续做好这项工作增强了动力。各级人大常委会组成人员，他们是“代表中的代表”，从各地专题询问的开展情况看，他们都踊跃参与，积极表达自己的观点，在各级人大开展专题询问时，每次都有不少组成人员虽然报名但没来得及发言。从常委会组成人员提问的内容看，他们对所提问题把握得很准，显然都进行了精心准备。广大群众对专题询问工作也非常期待，特别是全国人大常委会组织第三次专题询问时，因为医药卫生体制改革事关每个人的切实利益，全国人大常委会首次通过电视实时报道、网络直播的方式发布信息，引起更大范围群众的关注。从目前的情况看，各地组织的专题询问都取得很大成功，这进一步增强了代表和群众继续支持这项工作的信心，他们反过来会对专题询问工作给予更大的支持，形成了良性互动的局面，推动了这项工作的深入开展。

四是政府部门的大力配合，为人大常委会依法行使职权提供很大便利。从监督方式看，询问是人大监督的法定形式，是人大及其常委会行使知情权的形式之一，也是一种刚性不强的监督方式，所以监督对象一般不会产生抵触情绪。从监督程序看，开展专题询问的议题在年初确定，被询问对象有充足时间把这项工作做好，而且做好本职工作是其职责之所在。在进行专题询问之前，被询问对象可以充分准备好相关材料，就不会在询问时出现因准备不足而发生无言以对的尴尬场面。从监督效果看，各级人大常委会开展的专题活动都进行了充分报道，这些报道既传递了工作信息，也从正面对被询问对象的工作进行了宣传，起到了很好的宣传效果，对下一步更好地开展这项工作产生很好的舆论氛围。所以，人大常委会开展的专题询问真正做到了寓监督于支持之中，政府部门对这项工作一般都很支持。

二、继续深化和推进专题询问工作的思考

一要进一步加强对专题询问工作的认识。专题询问不是刚性很强的监督手段，有的把它归为柔性监督，但对这种柔性监督一定不能小视，不能认为专题询问不过是一种一问一答，无关痛痒，解决不了什么实际问题，也不会取得实质性监督效果。专题询问主题突出、问题集中、针对性强，有组织、有准备地对特定议题进行问答，有效克服了一般询问的提问随意性和问题发散性等不足。通过有重点的询问和有准备的回答，不仅使人大代表或常委会组成人员深度了解政情社情，提高议政质量，同时还可对被询问者施加一定压力，敦促有关方面加强和改进工作。

二要进一步完善专题询问工作的规范化程度。

专题询问是对法定询问监督方式的创新和发展，没有现成的操作模式可资借鉴。从各地的实践看，大家都注重学习借鉴，特别是把全国人大常委会的做法作为权威案例，但这项工作缺乏统一的操作规程。人大及其常委会是集体行使职权，每一项工作都要“兴师动众”，涉及面广，运作成本较高，迫切需要专门法规或操作规程来规范和指导专题询问工作。

三要进一步加强专题询问工作的“前升后延”。

专题询问的主旨在问，中心是推动“一府两院”及职能部门把工作做得更好，所以人大常委会一定要在专题询问前做足功课，加强调研，找准问题的症结，准确传达代表和群众集中反映的心声。在专题询问过程中，要加强组织协调工作，组织好政府相关部门的积极参与，及时与政府部门沟通，确保最大程度上赢得政府的理解和支持。专题询问不能一问就了，要善于运用组合拳，对询问中发现的问题要及时采取相关监督手段，力求询问成果的最大效益。

三、专题询问模式对新时期人大监督工作的启示

一是进一步发挥好宪法法律赋予人大各种监督方式的作用。监督法如同人大监督工作的宪法，从框架结构上看，它赋予了人大七种监督权力。但在实际工作中，各级人大运用较多的是听取和审议专项工作报告、执法检查、工作评议等，而特定问题调查、质询等一些重要的监督手段很少使用。这些监督手段如同人大工作的利器，束之高阁过久就会产生遗忘或钝化，失去其应有的威力，应发挥好每一种法定监督手段的应有作用。

二是进一步增强人大监督工作的创新力度。创新是不竭动力，是提高各种工作绩效的活力源泉。人大监督工作也要在法定框架下创新，监督工作创新可以有多种，细化监督方式、完善监督手段也是一种创新。从专题询问可以看出，询问是一种“古老”的监督方式，但加上“专题”就焕发生机，产生了全国性的轰动效应。要素组合也是一种创新，监督工作也要打组合拳，要把宪法法律赋予的相关权力组合起来使用，这样可以发挥更大的威力。如专题询问前，一般都开展了执法检查、专题调研等活动，专题询问后也适情采取了一定的监督措施。

三是进一步发掘“柔性监督”手段的边际效益。

人大与“一府两院”都是在党的领导下开展工作，都是以服务人民群众为宗旨，因此人大的监督是寓监督于支持之中，监督是手段，支持“一府两院”更好地开展工作才是目的。从历史文化传统来看，中国人讲求以和为贵；从当前国家政策看，中央提倡建设和谐性社会。所以，柔性监督更容易为各方接受，可操作性更强。由此意义说，人大监督要以“柔性监督”为主，以刚性监督为辅，刚柔并济才能发挥出各种监督手段的最大效益，切实提高人大的监督实效。要不断深化对法定“柔性监督”的认识，用足用活法律赋予的权力，多采用“和风细雨”的模式，并使之规范化、常态化。让“一府两院”主动争取人大的监督、人民群众满意人大的监督，这样的监督才能达到更高的境界，和谐社会才能更加和谐。