从执法检查报告分析影响和制约法律实施的因素

□ 谢蒲定

经过长期努力，我国法律实施取得很大成效，许多法律得到切实遵守和执行。人大及其常委会的监督，无疑对法律实施发挥了重要作用。但是，从各级人大常委会的执法检查报告中仍然可以看出，受经济社会环境和体制机制的制约，以及法律本身因素的影响，法律的实施情况不平衡，有的法律实施难度大，难以完全实施到位，人大对法律实施的监督尚有不可忽视的难题，人大监督的权威性和实效性需要进一步提高。

第一，经济社会环境因素

法律实施状况与经济社会环境状况是相互影响、相互制约的。特别像环境保护类、节约能源和矿产资源、安全生产类等法律的实施，对经济发展模式和方式、对一个地方的GDP增长和政府政绩，都会产生深刻的影响。由于这类法律牵涉面深广，诸如地方利益、部门利益纠缠其中，在实施中受到的制约大，遇到的难题多。人大对这类法律的执法监督，也必然受到经济社会环境的影响，要监督到位往往需要一个很漫长的过程。

各级人大常委会对环境保护类法律的执法检查的频度很高，仅八、九、十届全国人大常委会就进行过10多次环保类法律的执法检查，是检查频度最高的一类法律。九届全国人大常委会1999年5月对大气污染防治法的执行情况进行了检查，侧重于燃煤和汽车尾气污染的治理情况。2001年9月对水污染防治法的执行情况进行了检查，重点是长江流域水资源保护和水污染防治方面的情况。十届全国人大常委会于2003年5月至6月，检查了固体废物污染环境防治法的实施情况，重点包括政府有关部门在防治固体废物污染环境方面的执法情况。2005年5月对水污染防治法的实施情况再次进行检查。2006年又跟踪检查了固体废物污染环境防治法和水污染防治法的实施情况。2007年，全国人大环境与资源保护委员会又跟踪检查了淮河、辽河流域水污染防治情况。频频执法检查，恰恰又表明法律的实施情况并不理想。执法检查反映出的长时期存在的普遍性问题主要包括：大气环境形势严重，城市中大气环境质量恶化，空气污染严重，总悬浮颗粒物超标比较普遍，酸雨污染日益突出并正呈蔓延之势；水环境质量呈恶化之势，水资源短缺趋于严重，污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下；水污染治理项目进展缓慢，水污染造成的危害日益明显，流域内湖泊富营养化突出，水污染事故频发，饮用水安全问题日益凸显；工业固体废物产生量和排放量猛增，城市生活垃圾产生量不断增长，但无害化处理率极低，危险废物累计贮存量不断增加，工业废渣越积越多，对周围环境构成了严重威胁，电子废物污染问题逐步显现，农村固体废物污染问题日益严重等等[1]。

地方各级人大常委会也一直坚持对水污染防治法等环境保护类法律及法规进行执法检查，其执法检查报告同样反映出问题的复杂性和艰巨性。比如城镇生活污水处理设施建设滞后，饮用水安全存在隐患，污水处理率偏低，水环境容量不足将制约部分地区经济发展，农业面源污染问题较为突出，养殖污染日益加剧，水污染防治规划滞后，有法不依、执法不严的问题依然突出，工业废水排放达标率低，污染物排放总量削减任务重，重点治污工程进展缓慢，环保机构和队伍建设不适应新形势的要求[2]，等等。

虽然各级人大常委会对环境保护类法律的执法检查的频度很高，但是环保类法律并没有因此而实施到位，关键在于受到经济社会环境的强烈制约，比如经济发展的压力和政府的政绩追求等。执法中的很多问题都是在人大常委会一次又一次执法检查中被反复提出来，而且人大常委会每一次都对“一府两院”执法部门提出具体明确的建议和意见，如增强紧迫感和责任感，发展清洁能源，治理煤烟型污染，控制汽车型污染，优化产业结构，控制城市粉尘污染；依法保护水资源、清洁水环境，加大水污染防治法的实施力度、加快污染治理步伐，严厉打击各种环境违法犯罪活动，努力做到有污必治、治污必清、排污必究等等[3]。每次执法检查后，“一府两院”相关部门，如环保总局、最高法，以及发改委、财政部等都要制定关于落实常委会建议的具体方案和措施办法。而从结果来看，虽然不能说没有进步，但许多问题是时好时坏、反反复复、此起彼伏，而且往往大面积地出现，或长时间地存在。在行政执法和人大监督上虽然下了大力气，但法律的实施依然难以到位，进进退退。其背后很大的原因基本上可以归结到经济发展模式和发展机制上，归结到单纯追求GDP的经济发展方式和政绩观上。部分领导干部认为搞环境保护、防治污染势必影响经济发展的速度，或认为环保和治污不能借助于市场经济的手段，或认为环保和治污只有社会效益、环境效益，而没有经济效益，或认为必须等到一个地区经济发展到一定水平之后，才能提到议事日程[4]。首先要上项目、求速度，为了片面降低成本、追求效益，轻视污染治理和环境保护，有些地方政府部门只从当地的局部利益和政绩出发，对发生的违法排污事件，大事化小、小事化了，甚至遮掩庇护、文过饰非，对其处罚不力或不加处罚；有的地方监管部门严重失职，致使该地的环境污染事件频频发生；由于“违法成本低、守法成本高”，一些企业宁可超标受罚，也不愿下工夫搞好污染治理[5]。

第二，体制和机制因素

法律的实施常常涉及体制方面的问题，因此某些法律能否有效实施，还在于体制是否顺畅、各方利益能否协调好、政府部门的权力和责任是否明确和规范。比如在煤矿安全生产方面，由于“煤矿安全监管体制不顺，机制不完善，适应社会主义市场经济要求的安全监管体制和长效机制尚未形成。一是国家监察、地方监管的体制在实际工作中，存在着职能交叉、权责不明、多头执法的问题。二是煤矿安全生产涉及国土资源、行业管理、煤矿监察、安全监管、工商、公安等多个部门，涉及采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、工商营业执照等多个证照，这些部门在证照管理和监督执法等方面统筹协调不够，联合执法机制没有形成。三是经济管理与安全监管缺乏协调机制。有的地方管安全的要求停产整顿，管经济的要求保证产量，部门之间互不通气，造成经济管理和安全监管脱节。”[6]再如在环境影响评价方面，环评审批任务非常繁重，“而全国尚未建立统一的环评质量标准考核体系，以现有行政审批部门有限的人力、物力、财力，难以高质量完成”，亟须“国务院有关部门尽快建立适应投资体制改革的环评文件编制和审批机制”[7]。体制方面的原因影响了安全生产法、环境影响评价法的有效实施。

涉及深层次体制问题的法律，其实施过程必然涉及到复杂的利益和体制机制调整。比如涉农类、医药和食品卫生类法律，以及前文述及的节能环保等法律的实施，往往意味着不同利益、不同方面，以至条条块块的利益调整，没有各方利益的协调和妥协，很难达到理想的实施效果；也往往涉及多个政府管理部门和组织，没有部门之间的相互配合和协作，也很难实施到位。人大对此类法律的执法监督必然是艰难的过程。农业法无疑是受体制机制影响最为深远的一部法律，仅就农民收入这一农业法实施的重要指标而言：1998年全国人大常委会对农业法的执法检查表明，虽然此前几次执法检查中反映出的农民负担过重的问题得到了某种程度的解决，但有些地方的减负工作又出现一些新问题。提留统筹费5%的限额基本能得到控制，但5%的限额以外还有不少负担项目未全部解决，有的地方农民负担还出现继续增加的趋势。2001年全国人大常委会再次对农业法的执法检查表明，农民收入出现恢复性增长。但是，制约农业和农村经济发展的一些突出问题还没有从根本上得到解决，农民收入增长缓慢，负担依然较重。农民提留统筹费虽然基本控制在上年人均纯收入的5%以内，但此外的乱收费、乱罚款、乱摊派等问题仍然没有得到有效解决。从2004年全国人大常委会对土地管理法的执法检查来看，“三农”方面问题依然突出，耕地面积和粮食播种面积大量减少；粮食产量连年下降；农民增收缓慢，城乡人均收入差距扩大。2005年全国人大常委会对农业法的执法检查显示，财政用于“三农”的投入大幅度增长，农民负担明显减轻，但是贯彻实施农业法依然存在问题，粮食持续增产、农民稳定增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除。2006年全国人大常委会对有关农业法律（农业法、土地管理法、农村土地承包法）实施情况的跟踪检查显示，财政用于“三农”的增幅很大，农业和农村建设方面的投资提高，农村社会事业发展的支持领域扩大，力度加强，在全国范围内取消农业税，农民税费负担减轻。但是，由于相应的制度、机制尚未完全建立，仍然存在许多制约农业和农村经济发展的问题[8]。

像涉农类法律这类受现有体制影响程度很深的法律，没有相应的体制创新，难于实施到位；同样，没有体制上的突破，人大对此类法律实施的监督，也难于取得满意的效果。制约农业法实施的体制因素主要有城乡二元分割体制、社会保障体制、财税体制和农业投入体制、基层政权体制以及管理体制等方面。由于体制的改革非一朝一夕，涉农法律的实施自然在很长一段时期不甚理想。早在1998年的农业法执法检查就已经注意到体制机制方面的问题，比如在分析农民负担问题长期得不到根本解决的原因时就谈到基层吃补贴的人员过多、税费负担计算方法不合理等问题；在建议中也谈到完善农业投资管理制度，探索建立多层次、多元化的农业投入机制，把减负与改革和规范农村税费制度结合起来、与农村基层组织建设结合起来，探索减轻农民负担的治本之策等[9]。同样在2001年的执法检查报告关于改进农业法执法工作的建议中，也涉及改革农业投入机制、对农村生产经营体制进行创新、搞好农村税费改革试点工作、健全和完善农业支持保护体系等体制建设方面的意见[10]。年复一年的持续执法检查，使作为法律监督机关的人大更明确地意识到涉农问题“比较复杂，解决问题需要一个过程”。因为“很多问题长期得不到解决或解决得不彻底，都是与相关体制不完善、机制不合理有直接关系”[11]。

从政府管理部门和组织的相互配合与协作的状况来看，对于涉及面广、利益相关方多的法律，其执法部门也往往是诸多个，其实施过程和结果可能涉及的部门更多，比如种子法的实施，就需要农业、林业、发改、财政、公安、工商等部门的协调配合，所以这类法律的实施容易受到部门利益的影响。实施种子法的利益相关方包括育种者、经营者和使用者，其种子种苗生产经营单位包括种子种苗管理站、种子生产经营企业、种子市场、种子质量检验检测中心、林木种苗繁育中心和科研单位等。因此必须健全执法管理机构，明确执法职能；各地农业、林业、公安、工商等有关部门和法院，加强配合，加大执法力度，各级农业、林业部门履行种子质量监督检验管理职能；改革种子管理体制，明确执法主体，理顺执法管理与生产经营关系，明确各级管理机构的执法职能[12]。

地方人大常委会关于涉农法律的执法检查报告也多提及体制问题或体制因素造成的问题。诸如山东省“由于长期受城乡二元结构体制的影响，对农业和农村的投入离农业法的规定和全面建设农村小康社会的要求仍有较大的差距，农村经济社会发展明显滞后，城乡差距呈扩大趋势，特别是农村基础设施建设和社会事业发展远远落后于城市。”[13]甘肃省“土地监管难执法难的问题比较突出。在责任追究方面，普遍存在对责任人的行政处罚和行政处分偏轻的情况。对土地违法违规问题的查处，往往受地方政府或领导的干预，特别是对政府违法批地用地问题，要么不敢立案查处，要么处罚决定难以执行。许多土地违法行政处罚决定移送相关部门后，经常遇到不予受理或久拖不决问题，影响了行政执法的效率和实际效果。加之国土资源执法监察队伍编制人员少，且大多属于事业编制，诸多因素制约了行政执法监察职能的有效行使。”[14]

第三，法律本身的瑕疵

全国和地方人大常委会的执法检查都要涉及法律本身存在的问题。从执法检查的结果来看，法律本身存在的问题也是影响其实施和监督效果的重要因素。这些问题包括法律条文与现实不适应、法律法规之间不协调、法律条文粗陋难以操作、权力配置不当、执法主体和执法责任不明确等，使之难以有效实施，也给执法检查监督带来障碍。

1.法律条文与现实不适应的问题

由于经济政治社会状况和体制机制快速变化，使得法律的某些规定与现实脱节，一些法律条文在实施中会遇到困难；即便是经过多次修改的法律也依然会遇到不适应的问题，需要继续修改；甚至有的法律刚刚制定或修改，马上面临不适应和需修改的问题。仍以涉农类法律为例，2004年关于土地管理法的执法检查报告说，1986年制定的土地管理法，虽经1988年和1998年两次修订，但根据形势发展，迫切需要再次修订，以明确土地征收和征用的范围和程序；严格征地审批制度和政府保护耕地、基本农田的法律责任，提高征地补偿标准，妥善安置失地农民；要进一步提高土地利用总体规划的权威性，强化土地用途管制和耕地占补平衡制度，建立自上而下的执法监管体系[15]。虽然农业法屡次修改，但1998年、2001年、2005年、2006年对于农业法执法检查报告仍然每次都谈到，该法已不能适应形势发展的要求，需要根据新情况加以修改和补充，或者进行全面修改的问题[16]。其他再如2003年关于建筑法的执法检查报告说，1997年制定的建筑法，针对当时建筑市场实际情况和需要，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和建筑业的迅速发展，建筑市场环境发生了重大变化，建议尽早启动法律的修改工作[17]。2004年关于动物防疫法的执法检查报告说，自1997年动物防疫法颁布以来，又出现了许多新的情况，动物防疫法亟待修改[18]。

在地方，甘肃省人大常委会2009年开展关于中医条例的执法检查：《甘肃省发展中医条例》制定于2000年，2001年1月颁布实施，至今已近10年，而这10年又是甘肃省医疗卫生事业发生重大变化的10年，该条例和省中医药事业发展的环境、现状不相适应[19]。同年关于矿产资源管理法律法规的执法检查：现有的矿产资源管理法律法规已不适应当前经济发展和管理工作的需要，特别是在探矿权管理中存在许多不适应的地方，如两级审批的政策不能很好地调动基层监管的积极性，以勘查投资划分审批权限不尽合理，探矿权准入门槛过低，勘查期限没有明确限定等等[20]。

2.法律的操作性不强的问题

由于长期受“立法宜粗不宜细”的立法主导思想影响，许多法律包括一些重要的法律，规定过于原则抽象，条文粗陋，缺乏可操作性，或其立法前期准备如立法调研、论证、利益协调等准备不足，导致实施中难以到位或操作困难。如1999年关于产品质量法执法检查报告提到，法律中多处规定按“违法所得”的倍数处以罚款，对违法行为的处罚力度不够，既不易操作，且处罚偏轻；有的条款以销售“明知是不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”作为销售者违法的前提条件，不仅难以认定，而且使得一些违法者往往以“不知”为借口逃避法律制裁等[21]。2006年关于节约能源法的执法检查报告提到节能法条文设计主要针对工业领域，对建筑、交通、民用等领域涉及较少或没有规定，许多规定过于原则，倡导性条款多，惩戒性条款少，缺乏强制力和可操作性[22]。

云南省人大常委会2003年关于野生动物保护法的执法检查报告说，野生动物保护法的一些规定，如野生动物野外种群保护、栖息地保护管理、捕猎管理、进出口管理、防止外来物种入侵、边境地区野生动物管理、野生动物肇事补偿、收容救护、驯养繁殖、市场管理等方面的规定有的过于原则，缺乏可操作性；有的已不适应当前的实际情况，特别是对新时期出现的许多新情况、新问题法律上没有作出相应的规定，如对滥食野生动物的处罚、清理整顿市场主体等都缺乏具体的可操作性的法律依据，影响和制约了野生动物的保护和管理[23]。

3.配套法律法规不健全的问题

法律体系是否配套完善也是影响法律有效实施的因素。许多部门法律的实施需要成龙配套的法律体系支持，除相关部门法律的配套，还需要国务院及其部门制定行政法规和部门规章，有立法权的地方人大制定地方性法规等。如果配套法规不健全，法律的一些规定，特别是较为原则的规定，就很难实施。可以说国务院行政法规及其部门规章、地方配套法规和规章建设，本身就是对法律的实施，是执行法律的行为。比如科技进步法颁布以来，国务院及有关部门在科技奖励、知识产权保护、科技成果转化、科技计划管理、技术市场发展、技术进出口等方面制定了近50部行政法规和部门规章，发布了多项产业技术政策和财税优惠政策。全国有26个省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了科技进步条例或实施办法，以及各具特色的地方性科技法规200多件[24]。但是，全国人大常委会和地方人大常委会的执法检查显示，制定配套法律法规的问题，仍是法律实施中的普遍和急迫的任务。

如2008年关于农民专业合作社法的执法检查报告讲到“由于农民专业合作社法规定的一些扶持措施和优惠政策未制定具体办法，落不到实处”[25]。2000年关于乡镇企业法的执法检查报告提到，缺乏主要的配套法规规章，使一些扶持政策措施没有得到落实，一些法定的扶持政策即使有些地方实行了，也难以做到规范，影响了政策的效果[26]。2006年关于节约能源法的执法检查中发现，节能法中有关政府节能管理、用户合理用能、节能技术进步等内容，由于必要的配套法规和政策措施没有跟上，有些规定难以执行[27]。

2009年北京市人大常委会关于水污染防治法等法律法规的执法检查报告说，水污染防治法相关配套实施办法滞后，成为影响法律顺利贯彻实施的因素之一。水污染防治法明确规定，重点水污染物排放总量控制制度和排污许可制度的具体办法和实施步骤由国务院规定；“重点排污单位应当安装自动监测设备、与环保主管部门的监控设备联网并保证监测设备正常运行”、“排放工业废水的企业应当对所排放的废水进行监测并保存原始记录”，这两项规定的具体办法由国务院环境保护主管部门规定；城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法由国务院规定。但上述具体办法迄今仍未出台，这些制度和规定在操作层面缺乏具体依据，相关的监管措施和防治手段难以落实[28]。

4.法律法规不协调的问题

法律法规不协调，不仅是法律实施的障碍，也影响社会主义法制统一。法律与法律之间、法律与法规和规章之间、法规与规章之间不协调，甚至相互冲突的问题是存在的，但全国人大常委会在其执法检查报告中对此论述不多，或者没有以问题方式提出来。但是，全国人大常委会执法检查报告建议中屡次提到国务院及其部门、各地方修订、清理、废止法规、规章和规范性文件的工作，而且有关部门在其落实执法检查建议意见的报告中，总要提及修订、清理、废止法规、规章的问题，表明法律法规不协调的问题已经被注意到。如2010年关于食品安全法的执法检查报告说，国务院及其有关部门按照食品安全法的要求，结合执法工作需要，抓紧制定配套法规、规章和规范性文件，集中修订、清理、废止与食品安全法不适应、不协调的法规、规章和规范性文件[29]。

相对而言，近几年法律法规不协调的问题被越来越关注，这从近几年的执法检查报告中可以看出来：2008年十一届全国人大常委会关于环境影响评价法的执法检查发现，“与环评法配套的有关行政法规、部门规章和技术标准体系还有待完善”，建议国务院有关部门对2003年环评法颁布前的行政法规进行清理，不一致的要尽快修改或废止[30]。

5.执法责任不清和强制性不足的问题

一方面，有的法律的执法主体不明，执法责任不清，导致执法中推诿扯皮或争权争利，使之难以实施到位；另一方面，有的法律强制性不足，违法处罚力度不大，法律实施偏“软”，效果不显。如2010年关于食品安全法的执法检查报告说，食品安全监管存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况等，建议积极推进监管体制改革，明确卫生、农业、质检、工商、食品药品监管等部门的职责[31]。2004年关于工会法的执法检查报告说，修改后的工会法虽然增设了法律责任一章，但仍有一些执法人员和企业经营者把工会法视为“软法”，侵犯职工和工会合法权益、打击报复工会干部的现象时有发生[32]。

2008年武汉市人大常委会关于武汉市旅游条例的执法检查报告说，该条例明确要求建立综合协调机制，但还没有建立起来，多头管理的现象依然存在[33]。2009年江西省人大常委会关于水污染防治法的执法检查报告说，由于现行法律规定环保行政部门、水利行政部门和流域机构都可以对地面水体的水环境质量进行监测，这种三重监测体制不仅在职责上存在交叉重叠、在协调上存在一定困难[34]。

第四，政策方面的因素

我国法律实施受到政策因素的强大影响，法律的实施往往需要政策的支持和推动，这种政策多以规范性文件（红头文件）的形式出现。但某些规范性文件及政策措施，特别是某些地方性政策和措施，对法律实施造成的障碍也不容忽视。比如1998年关于税收征管法的执法检查报告说，一些地方政府为促进当地经济发展，采取了一系列推进改革开放、加快地方经济发展的措施，但存在着忽视税法的统一性和严肃性的现象，有些政策措施违背了税收征管法的规定，造成了税收的流失；强调优化投资环境，超越税收管理权限，擅自制定减免税优惠政策。该执法检查报告还列举了若干地方政策违反税收征管法的案例[35]。从其后国家税务总局的书面汇报来看，1998年查出的地方党政部门违规文件1048份；各地税务机关制定的违规文件1996年为351份，1997年为86份，1998年降为55份[36]。再如2005年关于统计法的执法检查报告说，少数地方政府限制甚至干涉统计部门的执法活动，有的借保护本地软环境为名，出台与统计法相矛盾的规定。如某省会城市将2004年确定为“环境年”，以全面清理行政罚款为由，收回了统计局的罚没款票据，使该市当年查出的100多起统计违法案件不能依法追究责任[37]。2008年关于环境影响评价法的执法检查报告说，一些地方制定的文件不符合环评法规定。据环保部门和监察部门统计，仅2007年全国就清理出51件与环评法有关规定不相符合的地方性文件[38]。

一些地方行业或部门的不适当的政策或规范性文件，对法律实施的影响更普遍。2004年云南省人大常委会关于气象法等法律法规的执法检查报告说，省建设厅下发了《关于进一步加强建筑工程防雷施工监督检测和验收监督管理工作的通知》（云建〔2004〕490号文）后，各地反映防雷减灾工作的组织管理受到严重干扰，建议省政府予以撤销[39]。

第五，法律监督的有限性

对法律实施情况的监督是一个综合工程，虽然国家权力机关的法律监督是最重要、最权威的监督，但其监督力量、覆盖范围、达到的效果仍然是有限的。拿执法检查来说，“执法检查的时间有限，人员也有限，不可能面面俱到，也不应该眉毛胡子一把抓，必须围绕主要问题，有重点地进行检查”[40]。至2008年十届全国人大届满，全国人大及其常委会制定的现行有效的法律达229件，另有行政法规600多件、地方性法规7000多件，涵盖了政治经济文化社会各个方面。人大不可能对所有的法律法规一一进行执法检查，“检查的法律不宜安排太多”，只能是“少而精，讲求实效”。而且每部法律的检查也不可能面面俱到，要“抓住法律实施中的一两个重点问题”[41]。从九届、十届全国人大常委会执法检查的统计中可以看出，这10年全国人大常委会共进行执法检查47次，被检查的法律仅37件；检查次数最多、频度最高的是环境资源和安全生产类、农业和涉农类、教育科技文化医疗卫生类，是因为这几类法律正是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注”的问题；除此之外的其他被检查的法律，也是当时或一段时间被普遍关注的问题和相对突出的热点。

一般的，一些调整范围和对象比较单一、执行机关比较明确、法律责任比较清晰、且不直接涉及调整制度体制和经济发展方式的法律，实施难度相对较小，容易实施到位。人大对这一类法律的监督也容易产生效果。例如全国人大常委会2004年对科学技术进步法的执法检查，2005年对律师法的执法检查，2006年对专利法的执法检查，2006年对归侨侨眷权益保护法的执法检查，提出的问题相对单一[42]，甚至像归侨侨眷权益保护法只提出两个问题，即华侨农场的改革与发展问题和散居归侨侨眷的生产生活困难问题，全国人大常委会分别在执法检查报告中，针对实施上述法律存在的问题，提出改进建议意见；科技部、司法部和最高人民法院、国家知识产权局、全国人大华侨委员会据此做了改进落实，并将改进落实情况报告全国人大常委会。全国人大常委会没有就此进行第二次检查或跟踪检查。我们可以明显感到，以上法律实施的困难和问题远比环保类、涉农类法律实施的困难和问题要小。未被人大执法检查关注到的其他法律，估计相当一部分实施的困难不会更大。而全国人大常委会对环保类、涉农类法律实施情况的执法检查和跟踪检查，却是多次反复进行。其法律实施和执法监督的难易可见一斑。

虽然人大执法检查关注的多是那些成为热点难点、各种利益和各方面牵扯面广、问题严峻或急迫、实施中这样或那样的障碍和难度大、甚至有的是在短时期内不容易实施到位的法律，但我们不能就此作出判断——没有被执法检查关注到的那些法律法规就一定实施得很好。正因为人大执法检查的有限性，人大监督和保证法律实施的职能，不可能仅靠执法检查一种形式完成，还必须综合运用其他监督方式才能完成。此外，法律的有效实施，还有赖于整个社会特别是领导干部法治意识的增强、宪法监督制度的完善和运行、问责制度的建立和实施、舆论监督和社会监督作用的充分发挥等等。

从全国人大常委会和地方各级人大常委会的执法检查报告中还可以看出，影响法律实施的因素，还有执法机关的法治观念和执法意识不强的问题、执法不力或有法不依的问题、执法队伍和力量不强的问题，以至于部门利益和地方利益干扰的问题。究其背后的原因，除了整个社会法治意识不强外，归根究底仍然不外乎前述经济社会环境、体制机制、法律本身的缺陷、政策等因素的影响，这里不必要赘述。

注释：

[1]具体资料分别见邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》；邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》；盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉实施情况的报告——2003年6月25日在十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》；盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染环境防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》；盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2006年8月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》；毛如柏：《全国人大环境与资源保护委员会关于跟踪检查淮河、辽河流域水污染防治情况的报告——2007年8月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》。

[2]纪玲芝：《湖北省人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告——2007年11月30日在湖北省十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上》；黄创炎：《玉林市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年10月27日在玉林市三届人大常委会第二十五次会议上》；王荣轩：《四川省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2007年7月24日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》；杨光林：《贵州省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉和〈中华人民共和国水污染防治法〉实施细则实施情况的报告》（2004年11月25日在贵州省十届人大常委会第十一次会议上）。

[3]资料分别见邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在九届全国人大常委会十次会议上》；邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。

[4]邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人大常委会第二十五次会议上》。

[5]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染环境防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在十届全国人大常委会第十六次会议上》。

[6]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国安全生产法〉实施情况的报告——2005年8月25日在十届全国人大常委会第十七次会议上》。

[7]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会第五次会议上》。

[8]见布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》；布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》；盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉实施情况的报告——2004年6月24日在十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》；乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》；乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。

[9]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。

[10]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》。

[11]乌云其木格：《在全国人大常委会有关农业法律跟踪检查第一次全体会议上的讲话》(2006年8月28日)。

[12]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国种子法实施情况的报告——2002年12月24日在九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。

[13]李明先：《山东省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2004年11月24日在山东省十届人大常委会第十一次会议上》。

[14]赵伟民：《关于检查全省实施〈中华人民共和国土地管理法〉和〈甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法〉情况的报告——2008年11月26日在甘肃省十一届人大常委会第六次会议上》。

[15]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉实施情况的报告——2004年6月24日在十届全国人大常委会第十次会议上》。

[16]资料分别见布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》；布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》；乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》；乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。

[17]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国建筑法〉实施情况的报告——2003年10月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。

[18]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国动物防疫法〉实施情况的报告——2004年8月26日在十届全国人大常委会第十一次会议上》。

[19]田鸿章：《省人大常委会执法检查组关于检查全省实施〈甘肃省发展中医条例〉情况的报告——2009年9月22日在甘肃省十一届人大常委会第十一次会议上》。

[20]赵伟民：《甘肃省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国矿产资源法〉和〈甘肃省矿产资源管理条例〉贯彻实施情况的汇报——2009年11月25日在甘肃省十一届人大常委会第十二次会议上》。

[21]陈光毅：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国产品质量法实施情况的报告——1999年10月30日在九届全国人大常委会第十二次会议上》。

[22]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在十届全国人大常委会第二十三次会议上》。

[23]黄炳生：《云南省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉情况的报告——2003年9月4日在云南省十届人民代表大会常务委员会第五次会议上》。

[24]路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国科学技术进步法〉实施情况的报告——2004年4月4日在十届全国人民代表大会常务委员会八次会议上》。

[25]乌云其木格：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国农民专业合作社法实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。

[26]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国乡镇企业法实施情况的报告——2000年7月6日在九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》。

[27]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在十届全国人民代表大会常务委员会二十三次会议上》。

[28]刘晓晨：《市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉及〈北京市实施中华人民共和国水污染防治法办法〉实施情况的报告──2009年7月23日在北京市十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。

[29]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国食品安全法实施情况的报告——2010年2月24日在十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。

[30]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国环境影响评价法实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会第五次会议上》。

[31]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告——2010年2月24日在十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。

[32]顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告——2004年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。

[33]刘家栋：《武汉市人大常委会执法检查组关于检查〈武汉市旅游条例〉实施情况的报告——2008年9月26日在武汉市十二届人大常委会第十一次会议上》。

[34]许苏卉：《江西省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年9月21日在江西省十一届人大常委会第十二次会议上》。

[35]郭振乾：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国税收征收管理法〉实施情况的报告——1998年8月26日在九届全国人民代表大会常务委员会四次会议上》。

[36]《国家税务总局关于落实全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国税收征收管理法〉执行情况的报告的书面汇报》（1999年5月31日）。

[37]蒋正华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国统计法〉实施情况的报告——2005年4月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》。

[38]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会五次会议上》。

[39]《云南省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施〈中华人民共和国气象法〉、国务院〈人工影响天气管理条例〉和〈云南省气象条例〉情况的报告（书面）》，云南省十届人大常委会公报第十三期。

[40]《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国刑事诉讼法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2000年8月22日)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年3月第1版，第7页。

[41]《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》，全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年3月第1版，第48～50页。

[42]具体资料见路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国科学技术进步法〉实施情况的报告——2004年4月4日在十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上》；顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国律师法〉实施情况的报告——2005年8月25日在十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》；路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国专利法〉实施情况的报告——2006年6月28日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》；盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉实施情况的报告——2006年6月28日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》。