彭真：由人民自己当家，自己做主，自己决定

□蔡定剑

彭真：由人民自己当家，自己做主，自己决定

□蔡定剑

1987年4月，我到全国人大常委会研究室工作不久，就接受了一项重要的立法调研任务。根据彭真委员长的指示，研究室的领导交代我带一个小组就《村民委员会组织法(草案)》立法的可行性进行调研。由此我开始了解到，彭真同志对《村民委员会组织法》付出了很大心血。是人民群众创造历史而不是英雄人物创造历史，但重要的历史人物往往在重要的历史时刻起到了重要的历史作用，彭真同志就是一位推动中国基层民主建设的伟人。

一、彭真的基层民主思想

彭真的基层民主思想，特别是极力推动村民自治的思想，与他的出身有关。他是山西人，而山西历史上有过村民自治的传统。早在抗日战争时期，彭真主持晋察冀边区政权建设，就开始关注基层民主。他向中央报告时提出：在一个村的范围里面群众有些什么事情要办，可以让群众充分的讨论，按照群众的意愿来办。新中国成立初期，彭真在北京进行了深入的调研，以个人的名义给中央报告，提出建立居民委员会，作为群众自己管理自己、自己教育自己的城市基层自治组织。他特别提出，政府和居民委员会的关系不应当是领导关系，而应当是一种工作上的指导关系。后来，中央政治局讨论了这个报告，结论是“同意彭真同志的这个报告”。据此，1954年全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》。这是新中国基层群众自治的第一部法律，标志着基层群众自治的起步。

彭真等人那时也想把居民委员会这种城市基层直接民主的形式推广到广大农村，但随着我国农村生产关系急剧变革，从互助组然后到初级社、高级社，再到人民公社，短短几年时间就形成了政社合一的体制，将村民自治的路堵死了。

党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制在全国推行，“三级所有、队为基础”的体制逐步瓦解，人民公社制度受到严重冲击，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加，修路、水利、封山育林、办小学、办养老院等农村公益事业无人管理。于是有些地方，如广西宜山县、罗城县等地，自发出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会等基层民主形式。彭真敏锐地抓住这个时机，1979、1980年，他多次指示全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究，总结推广。

调查中发现，有的村委会中，原来的村党支部委员并没有都进入。有人对此很疑虑，担心这样会不会在农村丧失党的领导？彭真反问，谁告诉你的，党员一定要选进村委会？党员有的就是脱离群众，甚至欺压老百姓，人家不选你，不选就不选嘛。不管党内党外，只要办事公道，执行党的政策，执行法律，这就体现党的领导。不久，1982年4月，宪法修改草案发布，其中把村民委员会写入条文规定之中，这是彭真同志大力推动的结果。后来正式审议通过的宪法第一百十一条规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会在我国的法律地位，为制定《村民委员会组织法》提供了依据。

1983年春，就如何建立村民委员会的问题，彭真还亲自到浙江杭州进行调查研究，回京以后，要求加快村民委员会在全国农村的设立。根据彭真讲话的精神，民政部党组起草了《中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，文件指出：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”建立村民委员会的工作在全国各地正式全面展开。

二、办好8亿农民的民主训练班

1987年1月12日，六届全国人大常委会第十九次会议在人民大会堂召开，审议《村民委员会组织条例》被列入会议第二项议程。委员们对条例草案进行了认真审议，不少委员提出了许多问题，有的相当尖锐。争论最大的是：“乡政府和村委会的关系为什么是指导关系？”多数代表认为，乡政府和村委会应该是领导关系，而不是指导关系，否则的话，村委会不完成国家规定的任务怎么办？现在乡政府的工作就难做，比如计划生育工作，这样一规定，恐怕就更难贯彻落实了。鉴于争论较多，按照立法惯例，全国人大常委会请法工委和民政部根据委员们提出的意见研究修改，再提请下一次人大常委会会议审议。

这次会后，全国人大常委会法工委和民政部联合对条例草案进行了修订，但仍然坚持村民委员会是群众性自治组织的性质，强调乡政府和村委会是指导关系。这是彭真定的调子。下这个决心不容易，中间有一个小插曲，也可以说是一个曲折。有一次，彭真开会，征求修订意见。一位副委员长说，乡政府和村委会的关系应该是领导关系。彭真听后说，法工委你们改去吧！当时法学家张友渔不同意，说改为领导关系违反宪法，但法工委还是按照领导意思改了，改为领导关系。不久，一天晚上10点多，彭真把负责法工委工作的王汉斌等人请到他家。彭真问，你们觉得领导关系好还是指导关系好？王汉斌说，没有觉得领导关系好。彭真又问，那你们为什么改了？王汉斌说，你让改的。彭真最后说，还是改回去吧！

1987年3月中旬，村民委员会组织法草案再次提交审议。彭真发表了即席讲话，他说：“旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决？还是要抓两头。上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法治。下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好8亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”

按当时的立法程序，一个法律议案有时一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，在第二次常委会审议时，委员对制定这个法律仍有许多不同意见。而且这些意见都牵扯到农村基层政权的建设和稳定问题。鉴于这种情形，彭真委员长认为这个法律涉及基本制度的问题，他通过委员长会议向常委会建议，将这个法律案提交即将召开的第六届全国人民代表大会第五次会议审议通过。彭真希望把这个在常委会上碰到麻烦的法律案能在全国人民代表大会会议上顺利通过。

然而，没有想到，这个法律草案在全国人民代表大会会议上受到更多的质疑和反映。道理很简单，人大代表比常委会委员更多地是来自地方政府和基层的官员，他们对村民自治和在农村实行民主有更强烈的不满。因为这个法律的通过意味着要从根本上改变党和政府对农民长期采用的行政强迫命令的领导方法，这是很多官员代表不理解、不放心的。

在这种情况下，如果要把法律硬性交付表决，也不能说不会通过，但反对票可能不会少。于是，彭真为了进一步发扬民主，又建议大会主席团不将法律交付大会表决，而是让人民代表大会授权常委会继续调查研究后适时通过。1987年4月11日，第六届全国人民代表大会第五次会议作出一个决议，原则通过《村民委员会组织法(草案)》，并授权全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验后，再由常委会审议修改通过。

就是在这种情况下，彭真委员长专门指示，请研究室对该法的可行性和代表们提出的主要问题进行深入调研，常委会根据调查研究的情况再行审议。这样，这个艰巨而光荣的任务就交到了研究室政治组和我的头上。

三、农民的声音：“为什么不可以自治？”

全国人大常委会办公厅研究室当时规格不高，只是个局级单位，但却是在彭真亲自倡议下，并报中共中央书记处批准而建立起来的。彭真给研究室工作的定位就是要研究法理，即研究立法中的重大法理问题。本来法律草案审议中的问题一般是法制工作委员会的事，常委会研究室一般不直接对法律案进行立法调研。这次彭真委员长亲自把一个立法调研任务交给研究室来做，据我所知这恐怕是第一次、也是最后一次。

当时我工作不久，我根据经济发展的状况和地理分布，选了黑龙江省、江苏省和四川省三个调研点。在调研中如何能反映现实的情况和客观要求？我认为调查方法是非常关键的。如果像我们有些官员通常搞调研的方法，由省市官员陪同，到县乡找基层干部开个座谈会，你要直接问他们农民能不能选举？村民能否自治？这样调查来的结果肯定是对村民自治和发展民主一律的反对声音。毫无疑问，这些基层干部会讲出一百个理由反对立这个法。基层干部向我反映的是，上级党和政府有很多任务都需要我们基层政府贯彻执行，“上面千条线，下面一根针”，让农民自治，党的各项方针政策和政府的任务就无法落实。问题被说得很严重。我不问他们村民是不是能搞民主自治的问题，而是让基层干部把上级要村一级完成的各项任务给我细细说来，他们给我一下说上近20项，如征兵、收缴农业税、交提留款、计划生育等等。在无锡，我调查一些村里的精英如村办企业的经理，问他们能不能自治？他们很肯定地说，为什么不可以自治？我们这些企业并没有政府的指示和帮助，不是自己都办起来了吗？

我们调研小组对村民自治和基层民主也有不同的看法，我带队去了两个地方写了两份调查报告都是支持基层民主和实行村民自治的，另一个同志带队去的一个地方就写了一份不赞成的报告。我写调查报告的方法是，没有把调查中听到的基层干部的意见简单地归纳总结几条，而是把上级政府交给村里的各项工作任务进行分类分析。根据分析，得出的结论是村民自治是完全可以的，而且也是应该的，是发展趋势。

四、村委会是最广泛的民主实践

经过几个月的调研后，1987年11月12日，《村民委员会组织法(草案)》再次提交第六届全国人大常委会第二十三次会议审议。我们的调查报告在常委会上引起了较大反响，委员们第一次看到从实践调查中得来的分析论证报告，而且有两种不同的意见，感到可信。彭真委员长也赞赏这个调查报告写得好。

在法律草案经常委会小组会和联组会议后，1987年11月23日，彭真委员长就“通过群众自治，实行基层直接民主”发表了他的意见。他说，没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，即缺乏全面的巩固的群众基础。至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。8亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。彭真委员长的这一席讲话是法律草案提交表决前发表的，次日，这个法律草案在常委会上顺利通过。

今天，我们看到亿万农民实行民主的伟大创造在全国波澜壮阔地开展起来了，起伏的村民自治制度正在广袤的农村大地生长成一片绿色。可以说，是彭真同志开掘了干旱荒芜的土地，种下这颗民主的种子，已经生根发芽，正在生长。

（作者生前系中国政法大学教授）