福利国家社会保障发展及其对中国的启示

柴立娜

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

福利国家社会保障发展及其对中国的启示

柴立娜

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

福利国家社会保障发展有着悠久的历史，其制度运行也有深厚的经济理论和政治理论的支持。各学派对西方国家福利制度一直争论不休，反对声音认为福利国家的社会制度弊端重重，并对其未来持怀疑态度。但是，全民福利的社会保障发展仍有很多值得我们学习的地方，本文在最后对中国社会保障改革需要注意的方面给出了几点建议。

福利国家；社会保障发展；公平与效率

一、福利国家社会保障发展的历史背景

福利国家社会保障制度有着悠久的历史渊源：由最初的慈善济贫行为到今天的政府行为，保障的内容也变得非常丰富，政府介入的规模也由小变大，由地区性变为中央型。在这个历程中，新、旧济贫法的出台，改革运动及社会保障立法的颁布是福利国家建立最具有代表性的三件大事。

（一）19世纪以前的社会保障状况

英国是社会保障制度的缔造者，早期的社会保障法规是英国社会保障的萌芽。在最初，英国最早实行贫困救济的目的是缓解黑死病时期社会混乱和劳动力短缺问题，表现为在1351年和1388年分别制定了《劳工条例》和《济贫法案》，1576年又采取了用来“安置贫困者工作”的《济贫法规》。1601年，英国又出台了《济贫法》（旧），主要强调对丧失劳动能力的穷人的照顾和为有劳动能力的穷人提供劳动机会。随着财政状况的恶化，1834年新济贫法应运而生。新旧济贫法的不同之处非常明显，后者把不附带任何歧视性的工作给有工作能力的人，而前者则通过极差的保障待遇以及对领取救济者的人格蔑视来达到领取数量的削减。

（二）自由主义改革阶段的社会保障发展

历史学家通常认为，自由主义改革的原因主要有三个方面：工人阶级的压力、福利给付观的改变和改革机构的影响。

首先，工人阶级的壮大推动了自由主义的改革。随着工人阶级的发展壮大，更多的人希望能改变福利待遇，改变恶劣的工作环境，于是不断的向统治者施压。工人运动是改革持续进行的原因之一。

其次，政治家们开始思考“国民效率”。他们认为，“经济的发展依赖于身体健康并受过良好教育的劳动力队伍”。有越来越多的人开始接受国家干预这种思想。同时，“新自由主义者”认为，“积极的自由不应只包括个人经济自由，同时也应包括保障经济安全的自由，并且个人应积极参与到个人改革中来”。在自由改革中，德国的俾斯麦取消了济贫院，创建了一整套覆盖广泛强制性缴费的社会保险给付制度。一些社会团体，像工人阶级自救组织、社会文职部门社团等机构热切关注自由制度的改革，构成了改革的另一种影响力量。

（三）社会保障立法的颁布以及二战后福利国家社会保障制度的发展

1935年美国出台了《社会保障法》，建立了一整套覆盖全面社会保障计划，内容包括养老和失业两大保障计划以及老年救助、盲人救助、儿童援助三项救助形式。美国《社会保障法》的出台为各国社会保障的建立和发展奠定了基础。

二战以后，福利国家的发展以1976年的经济危机为分水岭。1976年以前的福利国家主要是巩固和不断完善社会保障项目；1976年之后则推出一系列措施来约束不断增长的社会保障开支。在这样的背景下，福利国家的福利模式分成了两种——“补缺型”和“制度型”。前者在市场或家庭结构坍塌时发生作用，后者则是维持国家法律的不可分割的一部分。其中，美国拥有的是比其人口数量和国民收入相比要小得多的社会保障体系；瑞典拥有一套高度明确而全面的社会保障制度；丹麦和新西兰拥有堪称典范的公共养老金项目体系。

二、政治和经济理论支持

（一）政治理论

彼得·鲍尔（1983）指出，福利国家的根本问题不是经济问题，而是道德问题。其问题在于人们是否对他们所管理的事务富有责任感。米尔顿·弗里德曼（1980）指出，家长式统治模式削弱了家庭的作用，减少了工作、储蓄和革新的动力，减少了资本的积累。

像鲍尔和弗里德曼一样，各理论派别也从不同角度表达了自己的观点。以诺齐克为代表的自然权利自由意志论者认为，每个人都有权利分配自己劳动的报酬。除了自己收入和继承以外的其他收入都是不正当的，政府可以对非法所得的财产进行重新分配。他们赞成“最弱意义的国家”，国家提供的公共服务仅仅是对个人财产的防护。以哈耶克为代表的经验主义自由意志论者认为国家没有分配功能，为了减少贫困，可以提供某些公共产品和严格限制措施。

在这些政治理论的支持下，各思想家们对福利国家的态度也不一。例如，诺齐克认为“任何形式的福利国家都是一种诅咒”；哈耶克和弗里德曼本身的观点带有矛盾性——反对现有的社会安排，却支持更多限制条件的福利制度；自由主义者和民主社会主义者明显倾向于支持福利国家。

（二）经济理论支持

首先来讲，社会政策要想提高效率需要政府的干预，可以通过管制、财政干预、公共生产、收入转移四种途径。管制是指政府颁布大量的法规来干预市场，保护消费者权益，强制性缴费等；财政干预包括适当的补贴或税收；公共生产指政府雇佣必要的劳动力提供商品和服务；收入转移可以和某些特别的支持绑在一起，也可以分开来进行。

其次，社会政策的运行需要保险政策，保险中又存在逆向选择和道德风险。前者指保险购买者向保险机构隐瞒自己是高风险者，而保险公司因不能有效区别出高低风险者导致低保险者不投保的现象；而后者多指投保人无须付出任何代价而使保险事件发生获取保费的现象。有关保险的种种难题也是福利国家社会保障发展中的理论因素。

三、福利国家社会保障发展中的挑战与应对措施

（一）福利国家社会保障发展中的挑战

福利国家是工业化为社会保障所进行的长期斗争的顶点，它不仅为转型中国家树立了榜样，更是成为贫困国家渴望成就的标准。然而，战后令人目眩的经济增长已不复存在，出现了三类主要的福利制度危机：

第一是“市场扭曲论”。该观点认为福利制度抑制了市场，阻碍了就业和储蓄的动力。第二是人口老龄化所需要的高额社会保障支出与财政无力负担的矛盾。第三是全球经济发展中，政府的挥霍与经济的无竞争力之间的矛盾。

自二战以来，充分就业和收入平等和谐共存似乎不太可能。尽管放松管制和自由开放市场可以带来积极就业，但同时也导致不断上涨的工资和家庭收入的不平等，贫困率不断上升。目前，大多数拉丁美洲和中东欧国家正在进行自由主义调整，因为从长期来看，例如智利，可以通过自由主义调整来提高国家竞争力，但从短期看，自由主义调整会引起严重的失业。

这三类矛盾又可分为两类挑战：第一类是针对福利制度自身，究其原因是源于家庭结构变化、生命周期变化、财政供不应需的结果，导致人们对福利制度应对需求能力的不满也增加了。第二类是由于不断变化的经济条件、人口结构变化，尤其是人口老龄化的激化，使人们怀疑政府所承诺的福利目标是否能够在未来实现。

（二）福利国家社会保障发展的应对措施

对福利国家危机的公开争论始终不休，概括而言，政府所实施的应对经济及社会变化的三大措施为：

第一，劳动力市场自由化。用这种方式来提高本国的劳动力需求有两方面的优势，一是不必支付巨额的福利费用，二是可以带来高就业。但是可能导致更加贫困与社会不公。

第二，采用积极的劳动力市场政策和提高公共部门的雇佣率来提高劳动力需求。相对上一点措施而言，第二点措施会带来高额费用。瑞典等政府的解决方式是实行弹性工资来缩减福利给付。

第三，欧洲大陆的其他国家通过推行提前退休制度来减少劳动力供给。但是，提前退休人员会领取相应补贴、养老津贴也大大增加了。因此，实施这种措施的国家正在面临不断增大的财政压力。推迟退休年龄似乎又成了他们迂回的有效选择。

四、关于福利国家社会保障发展的反对声音

（一）福利国家弊端重重

自由论者赞成自由及选择，反对福利国家强调社会平等和社会保障。他们认为福利国家提供的服务效率低下，在供给方面没有竞争压力。有一种观点认为福利国家有损经济增长：福利国家支出太重，增长太多，高额课税拖了经济增长的后腿。但“课税超度的界限是什么”没有统一的意见。

还有一种观点认为从长远来看，社会给付的存在会改变社会准则，也就是破坏激励效应。福利被认为是一种资格权利，而与工资等成为个人预算的一部分，福利激励劳动积极性的功能在衰退。

（二）福利国家的未来

福利国家能否存续取决于其政治和经济的可持续性。福利国家往往会通过经济增长带来的各项福利来赋予统治者在政治上的可行性，但消除贫困又是其政治运行的必要条件。因此，不能消除贫困将导致社会不稳定，从而引发政治上的破坏。

此外，反对者还提出了质疑：福利国家能否与全区经济的开放性和竞争力相匹配？福利国家能否继续为人口老龄化买单？

五、中国社会保障改革需要注意的几个方面

目前，我国正处于经济社会转型时期，社会保障制度对保持社会稳定、促进经济发展等方面有着至关重要的作用。福利国家的社会保障制度虽然在价值理念、社会目标等方面都与中国有本质区别，但其福利制度改革的经验却能给我们很多启示。作为社会主义国家，中国应该通过社会保障的完善来缩小贫富差距，维护社会稳定。但中国又是一个尚不发达的社会主义国家，经济基础还很薄弱。因此，中国要从国情出发，立足实际，建立有中国特色的社会保障制度，而不是照搬福利国家的制度模式。

第一，要大力发展经济。一个国家的福利制度取决于该国家的经济状况，归根到底是一国的生产能力和经济发展水平。福利国家之所以能够建立和实施完善、全面的高福利制度，主要是因为其高度发达的经济水平。因此，我国应该大力发展生产力，提高自主创新能力，在全社会积累起足够的物质财富，保证政府能够提供充足的财政支持。

第二，社会保障制度改革要符合基本国情。当前各国实施的福利模式各具千秋，一国应以本国的基本国情为出发点，选择适合本国的社会保障制度模式。我国是发展中国家，尤其在文化观念和经济实力方面与发达国家相比还有很大差距，这就决定我们不能全盘照搬西方福利国家高标准的福利模式，我们要充分考虑国家经济实力，建立适应经济发展的社会保障制度。

第三，中国的社会保障改革要注意公平与效率的平衡。公平是指要扩大覆盖面，增加利益受众。目前来说，我国的社会保障更多的停留在城镇，这与福利国家全民福利相差甚远。因此，国家社会保障应将关注的重点从收入高并且稳定的城市慢慢分割给农村。但强调公平的同时也要注重效率。社会保障的提供不应成为政府与企业的负担，我们要从西方国家沉重的福利负担中吸取教训，平衡好公平和效率两者的关系。

［1］戈斯塔·埃斯平－安德森.转型中的福利国家［M］.商务印书馆，2010，6.

［2］黄慧.浅析西方国家福利制度及其对中国社会福利制度改革的启示 ［J］.传承，2009，（6）

［3］孙健夫.社会保障概论［M］.经济管理出版社，2007，8.

［4］张红霞.北欧国家的福利制度改革及其对中国的启示 ［J］.中国石油大学学报，2007，（11）.

［5］郑秉文，穆怀中.福利国家经济学［M］.中国劳动社会出版社，2004，2.

责任编辑 杜福洲

C91

A

1672－2426（2011）09－0065－02

柴立娜（1985－），女，河北邢台人，辽宁大学人口研究所硕士研究生，主要从事社会保障研究。