为什么是铜陵

贺海峰

这座充满着诗情画意的皖江小城，缘何骤然间成为改革的热土？其持续20年而不衰的强烈改革冲动从何而来？

在中国改革的棋盘上，铜陵一直不甘寂寞。

最近几年，这里更是动作频频，声响不断：2006年，经由时任国务委员陈至立的肯定，铜陵“均衡教育”旋风席卷全国；2008年，铜陵力推县处级领导初始提名权改革；2009年，全面拉开公车货币化改革的序幕；2010年，试水社区综合管理体制改革；2011年，撤销全市所有街道办。

这些，还仅是改革中的一部分。据知情者透露，铜陵更多的创新举措其实一直在低调推进，新的制度变革亦在酝酿之中。

为什么是铜陵？这座充满着诗情画意的皖江小城，缘何骤然间成为改革的热土？其持续20年而不衰的强烈改革冲动从何而来？

改革接力赛

在铜陵改革风起云涌的背后，有一支锐意图新的改革家群体。现任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋，便是其中的领跑者。

1988年底，年仅33岁的汪洋，出任铜陵市代市长、市长。在这个岗位上，他超前谋划、雷厉风行，充分展现了卓尔不群的政治胆略。

当时，铜陵过度依赖自然资源，抱残守缺、固步自封，一度被外界讥为“铜呆子”。汪洋一针见血地指出，铜陵人根深蒂固的计划经济观念，就像女人裹脚，硬把大脚裹成了小脚，束缚了自己，“必须凤凰涅槃、重新再生！”

1991年，他安排《铜陵报》发表《醒来，铜陵！》一文，在全市上下掀开了一场触及灵魂、寻找差距、自揭家丑的思想解放大讨论。此举不仅对铜陵人的思想形成了巨大冲击，而且在全国产生了积极反响。

铜陵一位官员回忆：“那次大讨论惊醒了在计划经济温床上酣睡的铜陵人。很多保守官员思想开始发生转变，官场风气为之一振。”

在作了充分的铺垫之后，汪洋开始彻底改革“三铁”体制。1992年，中央高层力挺铜陵改革，铜陵成为全国18个优化资本结构、国有资本经营、社会保障和安居工程建设等综合配套改革试点城市之一。

“汪洋形象帅气，口才又好，加上很多提议都有很强的操作性，故而深为铜陵干部群众钦佩。”一位曾近距离接触过他的人士说，汪洋有一种不同常人的气质。批评人时，很有气度，两眼炯炯有神，咄咄逼人，眼光很有锐气，不怒自威；发火之时，周围的人都会一震。

很快，汪洋因为改革而获擢拔。38岁那年，他迁任安徽省委常委、副省长；刚届不惑之年，又升任省委副书记。这在安徽政坛极为罕见。

“汪洋屡获高层重用，对接棒者无疑是一种最佳的示范与激励。同时，汪洋改革的轰动效应，也为继任者设置了更高的标杆。借用汪洋主政广东之后的话，就是允许改革失败，不允许不改革。”一位政经观察人士分析认为。

由此，铜陵历届市委、市政府都高举改革的大旗。1998年，为冲破“姓公姓私”的思想藩篱，铜陵市决策层发起了“起来，铜陵！”思想解放大讨论。经过这场讨论，铜陵不仅大胆创建了私营工业园，还在安徽省率先进行了资本运作，形成了独具特色的“铜陵板块”。

2008年，铜陵又发起“崛起，铜陵！”思想解放大讨论。“科学发展离不开改革，改革的最大阻碍是思想观念。要改革不停，就要解放思想不停。我的切身体会是大家感觉非常好，大部分同志缺少紧迫感和危机感。其实，铜陵发展不足，总量不大、质量不优，市不强、民不富。”市委书记姚玉舟说。

姚玉舟认为，作为地方党政主要领导，在推进改革过程中，一要率先垂范，勇做改革的领头人；二要旗帜鲜明，坚决支持勇于改革的人。“很多事情只要方向正确，就要勇于实践、勇于探索。”

他给自己定了一个目标，每年都要确定一到两项改革重点进行突破；同时，要求下级像抓项目建设一样去抓改革，对每项改革都排出重点，明确责任主体以及时限。

公车改革，被公认是一块难啃的硬骨头。2004年，安徽决定进行车改试点，确定5个城市先行突破。但是，7年业已过去，其他4个试点城市无一启动，唯有铜陵改革最为彻底。除公检法司等执法机关不参加车改外，市直机关及参照公务员管理的事业单位一辆公车不留，正处及以下职务人员全部参加车改，副地级及以上人员自愿参加车改。

“全国很多地方都在探索这项改革，有不少以失败告终。我们推进公车改革，当初是有一定压力。不过，我们还是坚定改的决心，因为任何改革都有风险，但只要方向正确，就值得尝试。”姚玉舟说。

“船小好调头”

铜陵下辖三区一县，总面积仅1113平方公里，总人口74万，是安徽省面积最小、人口最少的地级市。“船小好调头”，在这座小城推行改革，政府的投入不会太大，风险也相对容易控制。

2005年，在全国“择校风”愈演愈烈之际，教育部到铜陵举办了一场全国义务教育均衡发展研讨会。与会专家评价：“这里，也许是中国惟一的义务教育阶段没有择校的城市。”

此前，铜陵的“择校风”之盛，毫不逊于其他城市。1990年代中期，铜陵一中初中部每年片内学生数不过600人，然而有的年份学生报到数一度达到上千人，超了一倍。显然，其中绝大多数都属于买的户口或“空中飞人”（挂户、换户、空户、假户）。班级根本容纳不下，学校只能拒收部分学生，结果又引发了矛盾，学生家长纷纷赴市委、市政府上访。

“不治理不行了。”原铜陵市教委副主任汪其惠说，“事实证明，堵是堵不住的，也是不应该的。解决择校问题，治本之策在于加强薄弱学校建设，缩小各学校之间的办学差距。”

于是，铜陵市教委从市区中学、教委机关，选拔30多位骨干派到周边薄弱学校任职。在财物等方面，政府也重点向薄弱学校倾斜。

这些举措，使铜陵初步呈现出了“学校没有好坏之分”的趋势。一位出席研讨会的学者吃惊地注意到，这座城市的两所薄弱学校，竟然各有一座“逸夫楼”。在其他的城市，这样的楼往往只建在最好的学校。

基本实现城区教育均衡发展之后，铜陵又将视角扩展到了农村。2007年，铜陵市决定用5年时间，筹资1亿元用于农村学校标准化建设，全力提升农村学校硬件水平。同时，先后实施农村远程教育工程、农村师资建设工程，着力向城乡教育一体化目标迈进。

“虽然发展教育的主要职责在区县，但就投入而言，铜陵市级财政始终强势介入。”当地官员认为，“许多教育难题的求解、教育政策的制定，不完全是理念之争，而是利益之争。根本在于政府要有公心，要对弱校真正倾斜。”

撤销街道，亦是顺势而为之举。

2008年2月，新任市委书记姚玉舟发现，郊区和铜陵县没有街道，而铜官山、狮子山两个主城区共有10个街道。“我长期与社区接触，深感社区资源有限，大量资源在街道下不去。当时就有撤销街道办的想法。”

后来，在一次调研中，姚玉舟问一个街道每年花多少钱，有位领导回答好几百万。他当场发话，要对街道存在的利弊进行研究。市民政局、铜官山区随之展开调研论证。

2010年8月，铜官山区的6个街道全部撤销，49个社区被撤并为18个。每个社区都成立了党工委，原来街道的书记、主任，分别下去担任社区党工委书记。2011年7月，狮子山区4个街道也被撤销。

民政部基层政权司司长詹成付认为，这为全国提供了第一个在城区范围内统筹街道和社区体制改革的鲜活样板。

开放与包容

“铜陵是个移民城市，包容性非常强，既开放又开明。改革肯定会涉及到个人利益，这个不可避免。没有广大干部群众的包容与支持，改革推不下去。所以，良好的政治生态环境、良好的经济发展环境，造就了铜陵肥沃的改革创新土壤。”铜官山区委书记王纲根告诉《决策》。

而这些恰恰为历届铜陵市委、市政府所看重。姚玉舟说，政治生态很大程度上取决于干部队伍建设，取决于用人的问题。要真正把那些对工作有激情、对群众有感情、对发展有贡献的干部提拔到重要岗位上来，努力建成风清气正的政治生态环境。

过去，提拔干部的权力主要集中在市委核心层。2008年，姚玉舟就开始动议，推进县处级领导初始提名权改革。

在现行的干部体制下，一个干部一旦获得组织提名，只要这个干部素质还过得去，在其后的程序中，一般都会一路“绿灯”。正是由于初始提名的关键性，“谁来提名、提谁的名、怎样提名”也就显得尤为敏感。

“当时，市委书记要求我们改革初始提名制度，我们以为只是说说，并没有太当真。因为过去干部提名主要由‘一把手提出，改革初始提名制度等于是削书记的权。但后来姚书记几次催促尽快拿出改革方案，我们才知道这次开始动真格的。”铜陵市委组织部一位官员透露。

通过改革，铜陵把提名权扩大到市委全委会成员、市级领导班子成员、单位干部职工、系统单位中层以上干部、市属单位党组(党委)、市委组织部等6个层面。也就是说，一个干部的提名总得分是这6个层面的提名得分总和，最终能否获得提名，得靠总分说话。

“我作为书记，提名分值只占正职职位总分的2.41%、占副职职位总分的1.81%，这样就从制度上避免了个人说了算。”姚玉舟说。

他认为，改革，首先要敢于革自己的“命”。最初，存在各种质疑。一是少数干部认为市委不可能真正放权，对此持观望态度；二是极少数领导干部认为这样做会削弱市委的权威。“其实这主要是削减了书记的权力，我自己都愿意削权，其他人的工作不会做不通。通过实践，这种质疑没有了，质疑往往止于改革的成效。”

中组部部长李源潮获知铜陵的做法后，给予充分肯定，要求中组部派人实地考察总结相关的经验。

2009年底，在谋划撤销街道办的过程中，铜官山区也反复征询了各方意见。同意，还是不同意？为什么同意，为什么不同意？有没有更好的建议？区委明确要求每个人都畅所欲言。

“有的同志也有顾虑，比如我要是不同意，区委、区政府的领导会不会对我有意见，产生别的一些联想？其实，没有这么回事。你有不同意见，我们在决策时可以考虑更细致一些、更周全一些，便于推进改革。”王纲根说。

2011年5月，《铜陵日报》发表了一篇揭短亮丑的文章——

“放眼邻近的芜湖，已从‘镜湖文化走向‘长江文化，其滨江景观能使人‘零距离亲近长江，也让万里长江见识了芜湖。其方特世界、体育中心、会展中心，堪称国内一流。为什么在同样的国家政策背景下，在同样的地理环境中，城市发展上的差距如此之大？扪心自问，还是思想不够解放，還是我们的发展理念不够解放、发展办法不够创新。”

此前，姚玉舟也多次表态：改革是拖不下去，也是绕不过去的。“只要在法律许可的范围内，只要有利于促进生产力发展，只要符合人民群众的利益，只要不谋私，就要大胆地试，大胆地闯，什么办法管用就用什么办法，怎么有效就怎么干，让实践作为最终检验的标准。”

据称，铜陵新一波的改革，包括市属高校去行政化、行政管理体制改革，目前均在加紧酝酿之中。