揭开事业编制管理之痛

易丽丽 段艳丰

盐山县为何拿“事业编制”做奖励？这一问揭开了事业编制管理之痛。尽管本轮事业单位改革没有彻底解决这一难题，但事业编制去行政化、方法法制化、手段信息化将是大势所趋。

[案例]

河北沧州市盐山县以政府文件的形式明文规定，对“为全县经济和社会事业发展做出了突出贡献”的单位或个人授予“县长特别奖”的称号，并在下一年度为这些单位相关负责人或个人的一位子女在事业单位安排工作。除了“县长特别奖”外，当地还有其他数个奖项，如纳税大户、招商引资大户同样以“事业单位编制”为奖品。截至目前，盐山县政府已奖出事业编制47个，2009年度、2010年度，获“县长特别奖”的单位共6个，分别是：盐山县公安局、商务局、水务局、环保局、盐山中学和城投公司，这些单位的相关负责人均获奖一个“事业编制”。当媒体深入调查时发现，多名当地官员子女通过这个方式获得事业编制，社会一片哗然，这是比“萝卜”招聘更加赤裸的“萝卜”奖励。

人们不禁要问，为何拿“事业编制”做奖励？这一问揭开了事业编制管理之痛。在我国公职人员编制体系中，事业单位“挪编”、“挤编”、“空编”、“混编”、“错编”组成了事业单位编制管理的乱象，事业单位也是超编的重灾区。

[解读]

事业单位

编制管理的碎片化

我国事业单位遍及社会经济文化生活的各个领域和方面。全国事业单位125.6万个，有编制3079.2万名，2962万在职人数，涉及教育、科研、医疗卫生、体育等12个大类，近百个小类。如此庞杂、种类繁多的事业单位，是事业单位编制管理碎片化的客观现实。在类型上，事业单位分为财政全额拨款、差额拨款和自收自支等，这无形中又增加了事业编制统一管理的难度。

由于政事不分、事企不分，大部分事业单位兼有多种功能属性，有的事业单位既承担了机关移交的部分行政职能，又提供公益服务，甚至兼有生产经营活动，边界不清、功能定位不清加剧了编制管理的碎片化。

由于编制管理的碎片化，事业单位编制是一笔“糊涂账”，事业单位编制数、实有人员数、财政供养数不相对应。事业编制管理碎片化的直接后果是编制总量失控，结构失衡、编制管理与预算脱节。

妥协中生存的

编制管理部门

机构编制工作在管理中是龙头作用，各级编制管理部门一旦确定人员编制数额后，各级组织人事部门便根据编制数额来配置人员，各级财政部门也据此拨款。可在现实中，编制管理受到牵制，处于一种“机构建了管不了运行；编制批了管不了使用”的被动状态。

自上的压力，平级的讨价还价，基层的诉求，编制管理部门在妥协中应付。具体说来，一是部门条条干预多，如环保、水利、国土等领域，部门自上而下出台的相关标准化建设，对机构编制设置进行规定，甚至作为考核、评比的指标；有的部门利用投资项目审批、专款拨付等方式介入编制管理。二是由于职责任务难以量化，财力状况由财政部门掌握，在缺少相关标准依据的情况下，编制部门与部门讨价还价、反复沟通协调成为的工作常态，受困于编制“增增减减”的微观事务性工作，编制管理部门的工作人员成了“账本先生”；“管政策、管总量、管标准、管结构”等宏观管理性工作无暇顾及。

编制管理部门的被动处境，还源于“小马拉大车”。事业单位编制的作用是合理确定各级各类事业单位发展规模，预测人员需求，科学定位事业单位职能，优化事业单位资源配置。要实现编制管理的功能，需要一批专业的编制工作人员。而目前各级编制部门尤其是基层编制部门，人员力量薄弱，专业素养不高，县级编办核定编制数为5名，不少县级编办没有配齐人员，实有人员2－3人。全国县级事业单位共有85.1万个，县一级事业单位最多，编制最多，形成鲜明对比的是，县级编制部门人员最弱。

事业编制管理的人治色彩

在一些地方，设立机构、核定编制往往不经过机构编制部门的事先调研，而是党委政府主要领导决定后，由组织人事部门先行安排人员，财政部门核拨经费，最后才到编制部门办理落编手续，更为严重的甚至没有办理进编手续，出现了程序上的本末倒置现象。编制管理中“人治”色彩依然浓厚，这就导致：“黑头文件（法律）不如红头文件（行政法规），红头文件不如白头文件（领导批示），白头文件不如口头文件（领导口头命令）”。领导的意志影响着编制的增减。

一个编制就意味着一个“人头费”，而且也相应的意味着具有了一般由国家财政开支的其它相应的福利待遇等。随着《公务员法》的出台，行政编制收紧，事业单位编制变成“新宠儿”，因而成为某些公权力掌握者权力寻租、违规用人的腐败温床。人情户、关系户等违规超编进人现象经常发生，而一些领导亲戚都被安置在事业单位这个“后花园”里供养起来。事业单位成为紧俏的“交换物”，更加剧了人治色彩。

行政机关逢进必考，事业单位进人相对宽松，不少人打着“算盘”，先在事业单位工作，以其为过渡，再寻找机会进入公务员队伍。回到开篇的案例，拿“事业编制”做奖励，这些获得事业单位编制的“官二代”、“富二代”，由于其父母在当地特有的人脉资源，经过运作，三、五年后可能被提拔为副科级领导，调入县直部门任副局长，或到乡镇担任副乡镇长，从而顺利实现公务员身份的转变。正如专家深刻指出：拿事业编制做奖励，堵塞了平民的上升渠道。

［纵深］

事业单位编制存废之争

正方：事业编制有其价值，重点是改革创新

编制管理不是目的，只是手段。科学的编制管理可以合理确定机构的发展规模、预测人员需求、优化资源配置。创新编制管理机制，能激发事业单位的活力。一是牵引机制，就是通过编制的增加明确应该前进的方向。如广东省推进基本公共服务均等化，对基层医疗卫生服务机构、农村义务教育、特殊教育、职业教育等事业单位进行大幅增编，通过增编明确方向。二是约束监督机制，通过编制管理进行事前控制，保证事业单位处在发展的轨道之中，而不发生偏离与脱轨。三是激励机制，体现竞争。如广东省对省属职业技术教育院校实行增编指标控制办法，对学生数多、编制少的院校重点增编；学生数大幅减少的院校进行减编调整。四是淘汰机制，对职能弱化或者效率低下，就减编裁员、合并。通过牵引机制对事业单位发展形成拉力，通过约束监督机制，对事业单位形成控制力，通过激励机制形成推动力，通过淘汰机制形成压力，四力做功，激发事业单位的活力。

今年3月份下发的《分类推进事业单位改革的指导意见》确定了事业单位改革的时间表：到2020年，要建立起事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。在事业单位改革部署中，事业单位编制并没有废除的迹象。可以预见，事业单位编制仍将存在。

地方纷纷进行编制管理改革，编制实名制管理是重头戏，取得了初步成效。湖南省编办是实名制探索中的佼佼者。湖南省编办成立工资统发审核中心，通过对省直机关发放工资和津补贴的统一审核管理，集中建立了省直各单位人员包括姓名、性别、身份证号、编制性质、在编情况等综合信息的电子数据库，基本实现了编制实名制管理。江苏省创新编制管理，推行“三责联审”制度，由组织部门会同机构编制、审计等部门，同步联动实施党政领导干部选人用人责任审查、机构编制责任审核和任期经济责任审计。成都市金堂县编办建立了以机构编制为纽带的“统筹领导”机制及机构编制、组织人事、财政经费配合约束机制。地方编制管理改革创新，逐渐回归编制管理的龙头地位。

反方：取消事业编制，全面推行聘任制

事业编制的诟病为人熟知，对其最大的责难就是影响了事业单位的发展。不少地方的事业单位人员编制都是上世纪80－90年代核定的，许多单位人员编制数额核定多年不变。例如，沿海发达地区，随着城乡一体化的推进和外来务工人员的不断增加，大多数农村医疗卫生机构业务量急剧增长，但人员编制却没有得到及时扩充，致使农村医疗卫生工作人员无法招聘，严重影响医疗公共服务的提供。

中央下发的《分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点。公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理将是事业单位人事改革的趋势。全面推行聘任制，岗位管理制度后，事业单位编制将退出历史舞台。

地方事业单位改革也逐渐证明可以废除事业单位编制制度。例如，深圳事业单位改革，“养事不养人、以事定费、购买服务”的做法，突破了事业单位以编制数额作为财政拔款依据。而广东省法定机构试点，更是突破了事业单位管理体制，编制、行政级别这些都将不复存在。法定机构的特点是政府把部分的公共服务职能和社会管理职能通过法律授予给法定机构之后，主要形式是一机构一立法，法定机构按照市场化、企业化运作。

取消事业单位人员编制管理制度，这是一个革命性的改革方案，本轮事业单位改革它仍将继续存在。事业编制去行政化，方法法制化，手段信息化是其改革的趋势。

（作者单位：易丽丽 国家行政学院公共管理教研部，段艳丰 东华理工大学思政部）