社会管理慎用压力型体制

杨雪冬

社会风险的扩散性决定了社会管理必须是整体的系统管理，相互配合的协同管理，共同分担的合作管理。

近日，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会。此前，北京、广东、海南等地先后成立了社会工作委员会、群众工作部等机构，或者增强社会建设的力量，或者调整社会管理的格局。在中国，机构增减和职能调整是政府改革中最难的环节，涉及到资源人员等要素的再分配，更会成为改革的风向标。但是，新机构要发挥作用，不能简单地套用老方法，沿用旧手段，更不能搞“政绩工程”。

相比于经济管理、政治管理，社会管理更具有系统性、基础性、长期性和复杂性。这对于长期以来习惯于用“中心工作”统领各项工作，并且形成了一套运用自如的管理机制和手段的各级党委政府来说，无疑是一种新的挑战。我将这套管理机制和手段的组合概括为“压力型体制”，用来说明上级党委政府用“加压驱动”，“一手乌纱帽，一手高指标”的方式来推动主要工作的完成。当前，这套机制和手段不仅被不同发展水平的地方所热衷，而且也在不同的政府部门之间扩散。在日益得到各级党委政府重视的社会管理领域中，同样出现了它们的身影。

“压力型体制”在完成工作任务中，有三个突出特点：一是通过动员方式来布置任务。一旦某项工作被确定为重点，乃至中心，就会发动所有部门和人员来重视、参与和投入，即便是实际关系不大的部门，也会千方百计寻找工作对接。动员固然是一种有效的布置任务，调动资源的方式，但是如果频繁使用，过于重视形式，那就很容易让人疲惫，流于应付。

二是通过承包方式来分配任务。签订任务书、责任状已经成为上级分解任务，督促完成的基本手段。一把手责任制，让各个部门的主要领导承担着诸多任务，许多还不属于部门职能范围内的。但是，对于政府来说，许多任务是无法分解的，需要多个部门共同负责。承包责任制在形式上似乎明确了责任，但是也容易诱发责任推卸，甚至部门之间、上下级之间的“共谋”。

三是通过单目标导向来评价任务。简单地说，就是将重要任务都列入“一票否决”范围。对于执行者来说，即使承担着多项任务，但只要其中有一项需要“一票否决”，那么就会把主要时间、精力和资源投入其中，从而牺牲掉其他的任务或工作。由于中心工作和重点工作都列入“一票否决”范围，所以大部分部门虽然法定职能不同，但是实际工作内容高度类似。

就社会管理本身来说，有三个明显不同于“压力型体制”的特点。首先，社会管理更强调发挥社会的积极性、创造性和参与性。社会必须成为社会管理的主体，基层必须获得适度的自主性和自我管理能力。单纯的经济刺激、政绩鼓励、乃至权力控制可能短期取得稳定、服从等效果，但是难以真正实现社会安定与和谐这个根本目标。

其次，社会管理更强调责任的共担。诸多社会问题的产生有着多种原因，影响到多种领域，必须让所有利益相关者参与解决。更重要的是，即便是掌握着大量资源的政府，也不可能包办一切，必须解决内部的责任分担问题。

最后，社会管理更强调多目标治理。社会管理切忌“头痛医头脚痛医脚”，必须综合治理，尤其不能为了单纯地追求某个目标，牺牲掉其他工作。就政府来说，多目标治理不仅要求政府部门之间的协调合作，也需要减少领导人更替造成的任务断裂。

因此，成功的社会管理不能依靠政绩冲动，必须发挥社会各主体的作用，建立合作关系，培养社会信任，形成社会共识。其中最关键的是，社会管理不单单是政府某些部门的责任，而是整个政府以及全社会的共同事务。