街道办何去何从

铜陵撤销街道办，在全国是一个创新，也是一个风向标。但任何一项改革都不是万能的，我们要用宽容的态度对待改革过程中的瑕疵，才能对改革进行完善。更重要的是，从中能触摸到街道办未来的走向。

9月14日，关于“铜陵模式”的讨论进入高潮之际，广东省委机关报《南方日报》报道说，广东拟选择部分地级以上市的城区开展城市基层管理扁平化改革试点，操作路径有两种，一是撤销街道，实行市—区—社区的“二级政府、三级管理”新体制；二是撤销区，实行市—街道—社区的“一级政府、三级管理”。

对这两种改革路径的描述，出现在一份近7000字的广东省编制办公室对政协委员的提案答复中。提案人是广东省政协委员李志红，2011年广东省“两会”期间，李志红提交了一份题为《加快推进社会管理体制机制改革》的提案。

从广东省编办对改革路径的选择上可以看出，广东省相关机构对“铜陵模式”有着深刻研究。城市管理是一个复杂的系统工程，其管理体制亦是一个复杂的体系，街道办在这个体系中是核心的一环。

在铜陵改革引发大范围讨论之后，不管是撤消还是保留，已经存在了55年之久的街道办，在经历多次演变之后，又将何去何从？

尴尬的街道办

“工作就是开会、协调就是吵架、管理就是收费”，有街道办干部这样来形容自己的工作。其背后是街道办缺乏工作规范，随意性较大，很多临时性任务通过区里各职能部门向街道布置，以致有戏语说：“街道是个筐，什么工作都能装。”本刊记者采访中了解到，目前街道办要担负一百多项任务，门口的牌子都挂不下。

但是，不能仅仅看到街道办的工作内容多，街道办虽处在城市基层，却没有行政执法能力；政府部门有行政能力，却没有及时捕捉到信息。对此，民政部基础政权和社区建设司副司长王金华概括说，出现了“看得见的管不了，管得了的看不见”的双重尴尬局面。

这种尴尬延伸到最末梢，就是居委会，居委会的工作又会怎样呢？现在，各个地方都要求政府管理重心下移，一些基层政府直接向居委会分派行政任务的现象越来越多，居委会“行政化”的趋势不断被强化，实际上充当了一级政府或者说政府“一条腿”的角色。

统计显示，在居委会拥有的近百项工作当中，由政府机构指派的行政任务占80%以上。这意味着替政府“打工”，完成政府指派的行政工作实际上成了居委会的主业，而真正的居委会本职反倒成了似有若无的“副业”。

但在政府看来，一方面把居委会看作群众组织，居委会主任由选举产生，居委会干部不被纳入行政序列，也没有行政经费的拨给；另一方面，又似乎认作是行政组织，不但许多行政性命令传达到居委会，而且行政考核也落到居委会上，使居委会“像个水龙头，谁都可以拧一拧”。

如果从城市社区建设的角度来看，街道办也很尴尬。1991年，社区建设第一次引入城市，20年来取得了积极成效，但体制机制问题也日益暴露出来。

2008年10月，一份《街道体制改革与城市社区治理模式变迁研究》的报告中指出：街道办事处体制成为社区建设进一步提升发展的体制障碍，处于多种压力下的街道办事处，理所当然地成为新一轮改革的对象和目标。这份研究报告得出结论说，不改革现有的街道办事处体制，社区要做大做强，要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，建立起适合中国国情的健康有序、可持续发展的城市社区治理模式是不可能的。

那么，应该怎么办？

改革路径的争议

“50多年前制定的《街道办事处组织条例》早已‘过气，其滞后性在现代城市管理面前已暴露无遗！”早在2008年3月8日，全国人大代表张育彪与34名代表联名提交了一份议案，建议废除已实施了半个多世纪的街道办组织条例，重新制定新法律来界定街道办的工作职责。

张育彪是深圳市龙岗区南湾街道南岭村社区党委书记、居委会主任，常年工作在基层，对目前的困惑感受颇深：“旧条例于1954年颁布，仅七条规定，内容单薄而且‘年久失修，已很难为街道工作提供法律支撑，政府讲求‘依法行政，街道办处境非常尴尬。”

“制定一部《街道办事处组织法》已刻不容缓。”张育彪在议案中附上了该法的建议稿，共六章60条，包括总则、组织机构及经费、工作职责、工作机制、法律责任等内容。明确街道办的职能是管理城市、服务群众、稳定社会；职责是居民工作、社区服务、社会管理、城市管理和行政执法。

张育彪所在的深圳市，在街道办改革方面一直走在全国前列，“深圳模式”也被认为是街道办综合体制改革的一种新方向。

与深圳相并列，共有四种不同的改革方向：一是彻底行政化，把街道办变成一级政府；二是撤销街道办，区政府直接服务社区，实现市—区的两级政府、三级管理；三是以街道办为载体逐步转化，强化社区自治功能，向社区型城市基层自治管理体制转变；四是撤销区政府，合并街道，将街道办变为一级政府，由市政府直接领导街道。目前在广东东莞市，就是市政府直接领导街道与乡镇。

“四种改革思路的提出，表明街道办改革具有巨大的空间张力。”相关行政管理学专家说，“铜陵模式”撤销街道办只是一种改革路径。

对于街道办有没有必要撤销？中山大学行政管理学系教授陈天祥认为有必要撤销：“街道办的法律地位很是尴尬，只是政府的派出机构，原本就不应该设置，而今提撤销街道办，则是全国的必然趋势。撤销街道办，是解决资源浪费、提高政府工作效率的良策，可以使得资源下沉到基层去，真正发挥社区自治、居民自治的功能。目前居委会成了街道办的一条腿，很多信息传递不到市民当中去，全国的街道办都应当撤销。”

不管是四种模式中的哪一种，街道办改革的关键是体制，体制改革的关键是组织再造。在这个再造的过程中，改革街道办要理顺三对关系：区街关系、条块关系、街居关系，简单来说就是“上下左右”。

因为改革中必然要面对一个很重要的因素，就是全国各地城市规模和发展状况不一样，居民素质也不一样，像北京、上海、广州大都市，不适合二级管理，只有那些城市人口较少、社区规模较小的地方才适合二级管理。

以广州市荔湾区为例，目前20多个街道辖区，共有193个居委会。若直接取消街道办，一个区政府，怎么管理服务193个社居委呢？

因此，一位长期在荔湾区街道办工作的人员认为，合理的撤销方式可能是个折中方案，“可以合并几个街道成为大型街道，取消区政府；要么就把区政府切割成小一点的行政辖区，一个行政单位管理几十个居委会，这样才管得过来，且少了一个层级，可提高效率。”

本刊记者采访过程中，很多人都提到“下改上不改”的问题，因为街道办是城市管理整体架构中的一环，必然涉及其他层面的改革。与街道办相类似的乡镇改革，同样引人关注。这就引出一个更深层次的问题，即中国的行政层级改革。

5变3，谁还应该被撤？

“变五级政府为三级政府，学界在上个世纪90年代就提出来了，民政部门也一直在讨论和考虑这个事情，但目前还没有形成成熟的改革思路。”北京师范大学政治学与国际关系学院教授施雪华在接受媒体采访时说，“改五级政府到三级政府是迟早的事情，但要怎么搞，什么时间搞，在哪里搞，我的基本看法是，在经济社会比较发达的地区、沿海地区、各地区的中心城市以及省会城市。改‘五到三应先把乡镇这一级建制撤销，然后是撤销地级市。”

这种说法代表了很多人的观点。综合多年来的讨论可以发现，乡镇、街道、市、区都曾被列入撤销的名单上，保留省、县两级地方行政层级，则是一致的结论。

“一级政府或者其派出机构需不需要存在，主要是看这级政府或者其派出机构还具不具有国家管理和社会管理所需要的职能。”施雪华认为，“如果有就应该存在，没有就不应该存在。如果其功能已经完全弱化了，这些功能的存在已不是很有必要，就应该取消。”

从历史沿革来看，基于上世纪50年代时的公共管理需要，行政公署、区公所与街道办事处相继设立，这三类在一定行政区域内设立的政府派出机关，在政权建设和城市治理中曾发挥重要作用。随着经济体制改革的推进，区公所和行政公署在上世纪80年代末至90年代初，就已陆续退出了历史舞台，唯一保留的就是街道办事处。统计数据显示，截至2009年底，全国街道办总数为6686个，同时有乡镇政府4万多个。

对于呼声较高的撤销乡镇和街道办，施雪华分析说：“街道办的政治、行政和经济上的功能都已经慢慢弱化了。街道办的存在反而多了一层管理，多了一批人员，这样会降低行政工作的效率。目前中国行政体制上存在层级多、效率低的问题，中央的方针政策落实到下面去，有时候会走样。目前行政体制已经到了可以调整的时代了。撤销发达地区街道办和乡镇机构，第一是有利于县市发展，第二有利于社区、村的自治权的落实。”

实际上，减少行政层级，已经提出来多年了。在十六大报告中，明确将解决机构层次过多作为政府机构改革的一个重要目标；十七大报告又提出“减少行政层次，降低行政成本”作为加快行政管理体制改革的一个重要目标。

在地方实践中，“深圳模式”一直备受关注。

目前，深圳是两级政府(市、区)、四级管理(市、区、街道办、社区工作站)，深圳的改革目标是：一级政府、三级管理。也就是说，作为政府单位，只有市一级，作为政府的管理单位，区级政府和街道办事处都属于被撤销的层级建制。

从撤销行政层级的步骤来看，行政机制应和大部制的管理机制联系起来，在这种情形下，是先撤街道办事处，还是先撤区，是一个问题。深圳大学管理学院教授马敬仁认为，深圳的管理体制改革应先由四级管理逐步转向三级管理；在条件成熟后，才可以向一级政府、三级管理过渡。

早在2005年，深圳市社科院就完成了一项课题研究，核心内容就是研究深圳市社会事业和社会管理体制改革。当时就已提出，深圳用5年时间逐步撤销街道办；将行政事项交回区政府职能部门，社会化职能就交给社区；并壮大社区工作站的力量，由社区工作站承担起未来的公共服务职能。

当时的课题组成员之一，深圳市社科院研究员汤庭芬认为，深圳在行政管理体制改革中，应该撤销街道办事处，减少管理的中间层次，划小区级管辖范围，理顺城市治理结构，强力推动管理重心下移。

“这样做比撤区有操作性”，汤庭芬认为，“区是一级政府，它的撤销不由深圳说了算，而是国家说了算。而街道办作为区政府的派出机构，深圳完全可以自主进行管理。再有，如果将区政府撤销，街道办作为区政府的派出机构，在区政府撤销后也面临着一个角色尴尬的问题。”

汤庭芬还勾勒了一个改革路线图，即在撤销街道办的同时，调整区级管辖范围，在区政府下直接建立社区委员会。通过社区代表会议、社区委员会和社区事务处理中心(或社区工作站)来承担原街道办事处和社区两套系统众多组织承担的职责和任务。

从湖北省咸安市、山东省诸城市等一些基层改革实践发现，撤销一级基层组织引发的后遗症可能会很大。因为任何体制的改革创新，都会涉及到重新理顺社会管理体制、政府行政体制与社区自治体制等多方面关系，涉及到很多人的切身利益，是一个复杂的系统过程。

因此，改革需要进行科学论证后，试点先行，在获得充分试点经验并据此对街道体制改革方案进行完善的基础上，再广泛推开。更进一步说，行政层级改革需要有自上而下的通盘思路，这就是“顶层设计”的重要性。

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街道办的55年

王运宝

“我们会在对铜陵改革效果评估总结的基础上，再决定是不是推广，毕竟上升到民政部层面，影响的就不是一个省一个市，而是涉及到全国整个管理层次架构的一个改革，还是要非常慎重的。”民政部基础政权和社区建设司副司长王金华在接受媒体采访时的表示，曾被多次引用。但媒体更多的是简化成“撤销街道办”，一石激起千层浪，街道办再次成为关注的焦点。

不管是撤还是留，街道办在城市基层管理体系中，处于核心位置。因此，有必要深入发展的脉络，从中梳理出街道办已经或正在发生的改变。

从1954年12月31日，全国人大会常委会第四次会议通过《街道办事处组织条例》开始算起，到2009年6月27日，第十一届全国人大常委会第九次会议通过决定废止条例，在这55年里，街道办经历了哪几个阶段的演变呢？

1954年到1978年，

建立和发生变化的初始阶段

1954年12月，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》，“街居制”在名称、性质、任务和机构设置上实现了全国统一，并且被正式纳入国家法律，有了法律上的保证，成为城市基层管理的重要载体。

1958年大跃进高潮时，街道办纷纷合并，组建城市人民公社，但街道办的名称没有改变，实行“一套人马、两块牌子”，这时实际上成为城市的基层政权组织。1966年“文革”開始后，城市人民公社又改称“街道革命委员会”，街道办的功能发生改变。

在这一阶段里，还有另一个重大变化是，与高度计划经济体制相适应的“单位制”，在全国范围内建立起来，同时也意味着街道办的功能发生弱化。

1978年到1985年，

恢复重建阶段

1979年，《地方组织法》明文规定街道办事处是派出机关，而非一级政府。1980年，全国人大重新颁布1954年的《城市街道办事处组织条例》。在1982年的新《宪法》中确认，居民委员会是“基层群众性自治组织”的性质。这些新法律标志着街道办、居委会的组织性质得到明确，成为城市基层管理的“神经末梢”。

在这些新的法律条文颁布实施的同时，全国各地逐步恢复城市街道办的建制，并按照民政部的统一部署和城市管理的实际，实行简政放权，城市街道办恢复“派出机关”的性质。

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街道办的55年

1986年到2000年，

功能强化与社区建设

同步推进阶段

1986年，全国人大常委会修改《地方政府组织法》规定：街道办事处是政府派出机关。此后，街道办进入功能增强、作用发挥越来越大的时期。

在十多年的实际运行中，街道办事处的职责和任务也与时俱进发生重大变化，成为综合性、社会性、几乎涵盖一级政府所有行政管理职能的管理层级，包括民政、司法、文教、计划生育、维稳、市容绿化、环保、卫生、集体经济、市场建设、第三产业、社区建设等工作，有人形象地说街道办事处是“上管天（环保）下管地（环境卫生）、既管老（老龄工作）又管小（托幼）、管生（计划生育）又管死（殡葬改革），最后还管教育和安置”。

除了没有人大、政协外，实际上形成“准政府”的角色。对上，街道办受到“条”、“块”两方面的领导，被赋予了各种职能；对下，与居委会形成领导与被领导的上下级关系，原本是基层自治组织的居委会，工作开展遭遇多种瓶颈。

1986年，为配合城市经济体制改革和社会保障体制建设，民政部倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”概念引入城市管理。1989年12月，全国人大通过《居民委员会组织法》明确规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动。第一次将“社区服务”引入法律条文，成为法律概念。