浅析日本捕鲸外交*

王海滨

2011年7月11－14日，国际捕鲸委员会第63届年会在英国海峡群岛泽西岛举行，日本、冰岛、挪威等21个国家在讨论拉美国家设立“南大西洋鲸类保护区”提案时公然退出会议，致使本届年会再次无果而终。国际捕鲸委员会在“护鲸”问题上又一次陷入困境。日本是世界最大的捕鲸国，为维护其捕鲸利益，多年来一直积极开展捕鲸外交，图谋改变国际社会反捕鲸浪潮高涨的不利形势。本文拟对日本捕鲸外交作一简要评析。

一

当代日本捕鲸外交与以“护鲸”为主要宗旨的国际捕鲸公约有着密切联系。

20世纪30年代，为了规范和管理日益无序的各国远洋捕鲸活动，英国、挪威等主要捕鲸国曾先后于1931年和1937年缔结《捕鲸管制公约》(Convention for the Regulation of Whaling)和《国际捕鲸管理协定》(the International Agreement for the Regulation of Whaling)，首次确立了规范各国捕鲸活动、保护鲸类资源的国际多边公约。二战后，为防止滥捕滥杀、保护鲸类资源，进一步规范世界各国的捕鲸活动，美国于1946年12月拉拢40多个国家在华盛顿缔结《国际捕鲸管制公约》(ICRW)。1948年正式成立的国际捕鲸委员会(IWC)根据该公约规定，负责保护鲸类资源以及管理捕鲸行业，并对全球年度捕鲸总量加以限制。20世纪70年代以来，随着欧美国家环保意识的不断提升，支持保护鲸类资源的国家在国际捕鲸委员会日益占据主导地位。1982年7月，在美国、英国、法国、澳大利亚等国的努力下，国际捕鲸委员会第34届年会以3/4以上绝对多数票通过了《暂停全球商业捕鲸活动》的提案，并将其作为《国际捕鲸管制公约》附则的一部分。由此，商业捕鲸活动被全面禁止，这对日本商业捕鲸造成巨大影响。

在距今约6000年前的绳纹时代，日本便开始捕鲸活动，1946年起更开始大规模商业捕鲸活动。二战后日本靠捕鲸、食用鲸肉才得以度过粮食危机，如今很多日本民众仍然认为鲸类资源是未来“地球粮食危机的救世主”。据不完全统计，2009年度和2010年度日本鲸肉库存总量分别约为5254吨和6025吨。①“Japan’s Whale Meat Stocks Likely Hit Record High Last August”，Kyodo News International，January 5，2011．目前鲸类肉制品在日本饮食中的比重虽不高，但基于历史经验及对牛羊肉进口高依赖性的担忧，鲸类资源仍然被日本视为维护本国粮食安全的重要保障之一。

日本是全球海洋资源消耗量最大的国家之一，捕鲸业较发达。其列岛沿海如北海道函馆市、和歌山县太地町、山口县下关市等地区很早便形成了颇具规模的捕鲸产业。目前日本在太平洋海域共有捕鲸船1000余艘，捕鲸渔民及相关产业工人有10万人。①周暄明:“日本捕鲸‘文化’的现象与本质——从《海豚湾》谈起”，《日本学刊》，2011年第2期，第131页。捕鲸相关渔业市场延伸出的如造船业、海底勘探、捕捞工业等相关产业链，已成为日海洋经济的重要组成部分，其规模及经济效益相当可观。近年来，日本对海洋经济高度重视，国际禁止商业捕鲸已经被视为有碍日本海洋经济安全、维护国民经济增长的重大问题之一。面对捕鲸所带来的巨大连带经济效益，日本不可能轻言放弃大规模捕鲸活动。

在对待国际捕鲸公约的态度上，日本经历了拒绝、承认、抵制和被迫承认的转变过程。作为世界主要捕鲸国的日本早年始终坚持国际捕鲸活动不应受到任何限制，拒绝加入国际捕鲸公约，不愿意将本国捕鲸活动纳入国际捕鲸公约的监督与管理之下，直到1951年4月日本才正式加入国际捕鲸委员会。日本之所以改变先前抵制国际捕鲸公约的立场，其原因在于当时国际捕鲸委员会成员国基本是以捕鲸国为主，且未对各国捕鲸具体数量加以限制。1986年《国际捕鲸管制公约》附则正式生效后，各国商业捕鲸活动被全面禁止，日本对此采取坚决抵制态度，拒不承认该禁令的有效性。在美国政府拟采取经济制裁、剥夺日本在其专属经济区内捕鱼权等压力下，1988年1月日本才被迫承认该禁令的有效性，并转而进行“科研”名义下的捕鲸活动。

国际商业捕鲸禁令实施后，日本的捕鲸活动受到严重影响:一是日本捕鲸数量及其规模较先前严重缩减，并且还要接受国际捕鲸委员会的监督与限制;二是“科研”捕鲸活动也日益遭到越来越多的国家及国际环保组织反对。不仅如此，冷战后国际捕鲸委员会还曾多次在年会上对该禁令进行评估，结论是该禁令继续有效。在这种背景之下，日本的捕鲸活动受到严重制约，不得不考虑推行相应的外交活动，试图在缓和国际社会反捕鲸压力的同时，谋求恢复国际商业捕鲸的合法性，从而最终打破该禁令对日本商业捕鲸的限制。

二

当代日本捕鲸外交始于20世纪80年代后期。在捕鲸外交的实施过程中，日本非常重视“外交沟通”与“经济援助”的作用。日利用国际社会在捕鲸问题上的不同立场，采取不同的外交手段和策略，进行多层次、宽领域的外交活动，试图在降低国际社会反捕鲸压力的同时，强化支持捕鲸国影响力的提升，以促进其政治、经济利益目标的实现。

第一，加强与挪威、冰岛等传统捕鲸国之间的沟通与合作，在捕鲸问题上保持高度一致性。自从国际商业捕鲸禁令生效以来，目前仍在继续进行大规模捕鲸活动的国家只有日本、挪威和冰岛。因此，加强与挪威和冰岛在捕鲸问题上的合作，是日本捕鲸外交的重要选择之一。三国在2006年6月第58届年会上达成公开支持恢复商业捕鲸活动共识以来，在每年一次的国际捕鲸委员会年会上始终保持密切合作，共同抵制反捕鲸国的“护鲸”活动。近年来日本、挪威和冰岛还不断强化与其他支持捕鲸国的联系。2010年12月初，三国与24个支持捕鲸的国家在日本山口县下关市召开捕鲸会议，就加强彼此在国际捕鲸委员会内的合作、恢复国际商业捕鲸合法性等问题进行磋商，并达成共识。在2011年7月举行的国际捕鲸委员会第63届年会上，当讨论拉美“布宜诺斯艾利斯集团”提出的设立“南大西洋鲸类保护区”提案时，以日本、挪威和冰岛为首的21个支持捕鲸国公然退出会场以示抗议，使国际捕鲸委员会在“护鲸”问题上再次陷入困境。

第二，利用政府开发援助(ODA)拉拢受援重点国家加入国际捕鲸委员会，增加支持捕鲸国的影响力。根据《国际捕鲸管制公约》的规定，获得国际捕鲸委员会3/4以上成员国支持才可以推翻国际商业捕鲸禁令，获得半数支持就可以改变会议的议程。而且，不管一国是否与捕鲸问题有联系，都可以申请加入国际捕鲸委员会，并为此而拥有表决权。因此，为了加强国际捕鲸委员会中支持捕鲸的政治力量，近年来日本开始通过“水产经援”大力拉拢亚非拉发展中国家加入国际捕鲸委员会，以改变其内部捕鲸与反捕鲸之间的政治力量对比。

日本“水产经援”是日本ODA的重要组成部分，主要实施对象是发展中国家，目前重点集中在南太平洋岛国、加勒比海地区、非洲地区。日本提供“水产经援”的前提条件是受援国应符合“与日本拥有渔业协定并必须支持日本在各国际组织中的立场”①Sandra Tarte，Japan’s Aid Diplomacy and the Pacific Islands，Institute of Pacific Studies，The University of the South Pacific:Suva，Fiji，2000，p．140．。近年来日本对外提供了大量政治“水产经援”，并日益向支持日本捕鲸的发展中国家倾斜。据统计，1994－2008年日本提供的“水产经援”总额为1065亿日元，其中对捕鲸支持国的援助额达651．86亿日元，占“水产经援”总额的61．2%。尤其在2007年、2008年日本对支持捕鲸国的援助额高达32．23亿日元和30．56亿日元，分别占同年“水产经援”的70．1%和73．7%。②［日］「捕鯨推進は日本の外交プライオリティNO1—IWC票買い援助外交、その驚愕の実態」、http://chikyu－to－umi．com/kkneko/oda2．htm．(上网时间:2011年8月1日)2009年之后，“水产经援”完全成为日本捕鲸外交中拉拢其他国家支持、谋求政治选票的重要政策工具，只有支持日本捕鲸的国家才能得到日本提供的“水产经援”。

在“水产经援”的外交作用下，一些迫切想得到经援的发展中国家被日本拉入国际捕鲸委员会，并成为支持日本捕鲸的成员国。2000－2009年7月，包括非洲(14国)、拉美及加勒比地区(7国)、南太平洋(5国)和亚洲(3国)的29个国家先后被日本拉入国际捕鲸委员会。③“IWC Members and Commissioners”，http://www．iwcoffice．org/commission/members．htm．(上网时间:2011年8月1日)其中亚洲的柬埔寨、内陆国老挝和蒙古三国与捕鲸问题毫无关系，但因急需经济援助，也只好同意日本的条件。这使得国际捕鲸委员会成员国数量迅速上升，而力量对比则日益朝着支持捕鲸的方向转化。在2006年6月第58届年会上，支持日本“恢复商业捕鲸”议案的票数首次超过了反对票数(33:32)。提案虽因未达到所需的3/4票数的多数而未获通过，但仍被日本视为其捕鲸外交的一大“突破”。

第三，在与发展中国家多边合作机制中引入捕鲸议题，谋求更多政治支持。“日本·太平洋岛国论坛”(PIF)是日本与南太平洋岛国构建的多边合作代表机制，包括16个岛国及地区，每3年举行一次，从1997年至今已经举办了5次，最近一次会议召开于2009年，2012年春将在冲绳召开第六届会议;“日本·加勒比海地区多边政治对话”始于1993年。在2010年9月初召开的第二次会议上，与会各国就支持日本捕鲸、加强多边合作等议题达成共识;日本与非洲的多边合作机制始于1993年，每5年举行一次会议，最近一次“东京·非洲国际发展会议”(TICAD)召开于2008年。

第四，重新解读《国际捕鲸管理公约》，争取对日本捕鲸利益的最大化。在日本看来，短期内推翻国际商业捕鲸禁令的难度较大，但可以利用现有国际捕鲸管理公约的宽泛性重新解读，以扩大日本现有捕鲸既得利益，并尽可能削弱该禁令对日本捕鲸所带来的消极影响。一是模糊或曲解鲸目海洋动物的种类区分。虽然国际商业捕鲸禁令明确禁止世界各国进行商业捕鲸活动，但在鲸类捕捞、保护种类条款上，仍存在着模糊的操作空间。在2000年“捕鲸种类增补事件”中，日本试图将抹香鲸等濒危鲸类列入“研究”对象，后在国际社会的强烈反对下而作罢;日本还以小鲸种不属国际商业捕鲸禁令范围为由，进行大规模的海豚及鼠海豚为主的商业捕捞活动。目前，日本水产厅每年允许捕捉的海豚及鼠海豚达2万头以上，其肉制品也堂而皇之地被标为“鲸肉”而摆上日各大超市的货架。不仅如此，日本还以“多种鲸类不符合禁止国际交易的标准”为由，试图修改国际濒危野生动物交易的《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)，从而放宽对鲸类交易的限制，努力用国际捕鲸委员会规则之外的多边条约来抵消国际商业捕鲸禁令所带来的不利影响。

二是日本坚持认为国际商业捕鲸禁令违背了《国际捕鲸管制公约》的根本宗旨，“不合法”且在法律上“无效”。理由有二:其一，认为《国际捕鲸管制公约》宗旨是为“谋求适当地保护鲸类并能使捕鲸渔业有序地发展”，但现有国际商业捕鲸禁令已经背离“适当保护鲸类”和“捕鲸渔业有序发展”的宗旨，并使国际捕鲸委员会处于“功能紊乱”状态;其二，认为《国际捕鲸管制公约》第五条明确规定，国际捕鲸委员会任何决策都“应该以科学的判断为基础”，但委员会所属的科学委员会并未对该禁令的实施给予科学的首肯，国际商业捕鲸禁令是基于情绪及道德判断，并非基于科学依据且有悖于《国际捕鲸管制公约》。①Yasuo Iino，Dan Goodman，“Japan＇s Position in the International Whaling Commission”，William C．G．Burns，Alexander Gillespie eds，The Future of Cetaceans in a Changing World，New York:Transnational Publishers，2002，pp．5－6．据此，日本主张国际捕鲸委员会应恢复“正常化”，并联合支持捕鲸国在第58届年会上通过了要求“正常化”的《圣基茨和尼维斯宣言》(St．Kitts＆Nevis Declaration)。实际上，日本想借此取消国际商业捕鲸禁令。

此外，日本还不惜采取任何手段阻挠国际捕鲸委员会“护鲸”决议的通过。进入新世纪以来，日本不断加强对国际捕鲸委员会中反捕鲸国的牵制，试图进一步削弱其对日本捕鲸的牵制。为此，日本不断抛出捕鲸提案以阻挠“护鲸”决议投票通过，并以威胁退出会议等方法破坏国际捕鲸委员会任何有利于“护鲸”决议的达成:第59届年会日本抛出取消“鲸类禁猎区”议案、第60届年会公然阻止“商业捕鲸禁令”延长、第61届年会抵制“护鲸”议题达成共识、第62届年会反对“限捕方案”、第63届年会又公然带头退出会场抵制讨论设立“南大西洋鲸类保护区”提案。因日本作梗，“护鲸”决议事实上已经陷入“僵局”。日本的这种做法虽然不能废除国际商业捕鲸禁令，但对日本而言，形成当前这种“僵局”已经是其捕鲸外交所取得的较大胜利。

三

当前捕鲸形势复杂，前景堪忧。一方面日本“科研”捕鲸活动有增无减，围绕商业捕鲸禁令的外交斗争日益激烈;另一方面国际社会抵制日本捕鲸、保护鲸类资源的呼声高涨。部分国家反捕鲸声音非常强烈，甚至不惜恶化与日本的外交关系。近年来，澳大利亚的反捕鲸声音最为强烈。除了国内环保意识日益提升之外，澳强硬反对捕鲸还有其自身经济利益原因——日本在南极海域大规模捕鲸使澳南部、东南部沿海城市的出海观鲸旅游项目受到严重影响。2010年5月，澳政府强硬表示，如果日本不停止在南极海域的捕鲸活动，澳将和新西兰联合向海牙国际法庭提起诉讼。拉美地区反日本捕鲸的声音也空前强烈。2011年2月14日，阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔、墨西哥、巴拿马、秘鲁和乌拉圭等拉美9国宣布成立“布宜诺斯艾利斯集团”，表示将在国际捕鲸委员会和其他国际多边论坛采取集体行动，阻止日本在南极海域的捕鲸活动。

国际环保组织倾向于采取更加激烈的手段，直接阻止日本的捕鲸活动。国际环保组织曾试图通过非暴力、理性的方法来促使日本停止捕鲸活动，但遭到日本政府及捕鲸利益团体的强烈打压。反对捕鲸的绿色和平组织被日本政府视为“环境恐怖主义”组织，国际知名环保组织“海洋守护者协会”(Sea Shepherd Conservation Society)更是被直接定性为暴力恐怖组织。面对日本的强硬打压，这些环保组织也更加倾向于采取更为激烈的手段，直接阻止、破坏日本捕鲸船捕鲸作业，双方直接冲突时有发生。“海洋守护者协会”部分成员2010年12月驾船阻止日本捕鲸船作业，迫使日本水产厅不得不于2011年2月宣布提前结束在南极海域的捕鲸活动。

但是，日本强硬捕鲸的既有立场始终没有出现松动。2009年9月日本民主党执政之后，其领导人多次明确表示支持捕鲸活动。当年10月26日，鸠山由纪夫首相向来访的荷兰领导人交涉，要求“认真对待”“海洋守护者协会”使用荷兰船只阻挠日本捕鲸一事;2010年3月13日，鸠山又就该协会成员阻挠捕鲸而被日方逮捕一事表示，这种“恶劣的(反捕鲸)行为是不能容许的”，“应该在日本接受审判”;②“Sea Shepherd Member Arrested for Whaling Ship Trespass”，Kyodo News International，March 12，2010．2011年2月18日，菅直人政府外相前原诚司会见澳大利亚、新西兰、荷兰三国驻日本大使，明确要求三国政府采取措施阻止该协会的反捕鲸行动;10月4日，野田佳彦政府农林水产相鹿野道彦公然表示，日本将于12月照常在南极海域进行“科研捕鲸”，并将采取更加严格的安保措施，保障其捕鲸船只的安全。①［日］农林水产省「鹿野农林水产大臣会见概要」、平成23年10月4日，http://www．maff．go．jp/j/Press－conf/min/111004．html．(上网时间:2011年10月11日)由此可见，民主党政府与自民党政权一样，高度重视捕鲸及其外交活动，不会因外界压力及政府更迭而轻易改变其捕鲸既有立场。

日本国内长期存在着支持捕鲸的政党、官僚、财界“铁三角”政治机制。在政党政治层次上，各主要政党都拥有支持捕鲸的国会议员组织——自民党捕鲸议员联盟(每年都要派一名议员代表出席国际捕鲸委员会年会)、民主党捕鲸对策议员协议会、公明党保护捕鲸议员恳谈会;在官僚政治层次上，作为农林水产省下属机构的水产厅在捕鲸问题上无疑处于绝对主导地位，外务省则处于辅助者角色;在财界层次上，日本渔业联合会等捕鲸利益团体不断通过政治资金加强与政党、官僚的政治沟通。在这种国内政治背景之下，“铁三角”不断鼓动日本民众支持捕鲸活动，并宣称欧美国家反捕鲸行为是“文化帝国主义”的表现。可以说，国内空前强大支持捕鲸政治力量的存在，也是日本难以放弃捕鲸的重要因素。短期内日本不会因国际社会反捕鲸压力增强而放弃既有的捕鲸立场，其捕鲸及捕鲸外交活动更不会停止，并将对未来国际捕鲸形势产生较大影响。

首先，国际社会“护鲸”前景面临更加困难的局面。近年来，国际社会为了促进鲸类资源的可持续发展，维持海洋生态系统的有效平衡，不断试图提出各种“护鲸”措施。但是，“护鲸”工作却在日本等捕鲸国的阻挠下，迟迟没有取得多大进展。特别是近年来国际捕鲸委员会年会屡次提出的“护鲸区”等类似提案，都因以日本为首的支持捕鲸国家的否决而夭折。目前国际社会对日本阻挠“护鲸”的行为并未找到有效的应对之策。2011年7月第63届年会最后决定，将“护鲸区”问题定为2012年巴拿马捕鲸年会首个议题继续进行磋商。不过，基于日本等国始终强硬的捕鲸立场，2012年年会在该问题上的前景仍不容乐观。加上《国际捕鲸管制公约》自身条款存在着较大缺陷:在捕鲸配额问题上，公约第五条第三款规定“任何政府对于捕鲸配额修订的提案若在90天之内提出反对意见，捕鲸配额的修订对该缔约国则不生效”;在“原住民捕鲸”问题上，国际商业捕鲸禁令允许“原住民基于生存之目的”而进行捕鲸活动，目前仅限于丹麦格陵兰岛、俄罗斯西伯利亚、美国阿拉斯加等地区;在“科研捕鲸”问题上，公约第八条规定“缔约政府对本国国民为科学研究的目的而对鲸进行捕获、击杀和加工处理，可按该政府认为适当的限制数量，发给特别许可证。按本条款的规定对鲸的捕获、击杀和加工处理，均不受本公约的约束”②“International Convention for the Regulation of Whaling”，Washington，2nd December，1946，http://www．iwcoffice．org/commission/convention．htm．(上网时间:2011年8月1日)。由于公约没有规定颁发许可证的数量和条件，而是由缔约国自行决定，这使得日本在承认国际商业捕鲸禁令有效性之后，仍可借“科研”的幌子继续进行大规模的商业捕鲸活动。除此之外，《国际捕鲸管制公约》还缺乏对违反公约国实施有效惩罚的条款规定。正是这些缺陷的存在，才使得日本在捕鲸问题上无所顾忌，有恃无恐。全球“护鲸”形势也将更加紧张。

其次，全球捕鲸与反捕鲸双方对抗状态将进一步加剧。鉴于日本等国的强硬捕鲸立场及其外交活动，世界各国在该问题上已经日益呈现“分裂化”状态。目前国际捕鲸委员会成员国数量已激增至89个，其中支持与反对捕鲸国之间的数量比为39:50，③［日］日本捕鯨協会「捕鯨問題Q＆A—どのような国が加盟していますか?」、http://www．whaling．jp/qa．html．(上网时间:2011年8月1日)支持捕鲸的国家主要为日本、挪威、冰岛、俄罗斯等国;反对捕鲸的国家以澳大利亚、新西兰、欧盟各国、拉美等国为主。国际社会已经在捕鲸问题上陷入对峙状态，不利于国际捕鲸委员会“护鲸”工作的开展。鉴于《国际捕鲸管制公约》并没有对违反条约国制订出强有力的应对条款，这使得反捕鲸国除了采取强烈抗议、外交交涉之外，尚无有效策略打破僵局。而且，这种僵局也使得诸多国际环保组织日益失望，更倾向于采取更加激烈的手段。特别是一向坚持非暴力的绿色和平组织，近年来与日本捕鲸船之间的直接对抗、冲突也日益增多。由此可见，国际社会在捕鲸问题上的分裂状态，短期内仍难以弥合。

第三，国际捕鲸管理体制面临瓦解的危险。国际捕鲸委员会陷入捕鲸与反捕鲸的持续分裂状态，既不利于鲸类资源保护工作的开展，更不利于国际捕鲸委员会作为一个权威性国际组织的存在。目前，由于国际商业捕鲸禁令仍得不到日本等捕鲸国的有效遵守，使得国际捕鲸委员会的权威性日益弱化。在这种情况下，日本在试图追求国际捕鲸委员会“正常化”的同时，还提出“另起炉灶”设想。2010年6月底，日本农林水产相山田正彦在第62届年会无果而终后公开表示，日本已考虑与挪威、俄罗斯和非洲等国成立一个新的协商机构，应对国际捕鲸委员会的“机制不全”。①［日］農林水産省「山田農林水産大臣記者会見概要」、平成22年6月29日、http://www．maff．go．jp/j/press－conf/min/100629．html．(上网时间:2011年8月1日)如果日本的战略设想成为现实，将使当代国际捕鲸管理体制陷入瓦解状态，国际社会既有“护鲸”努力也将付诸东流。

当代日本捕鲸外交充分体现了其国家利益诉求及其发展方向，并对未来国际捕鲸形势走向产生了深远影响。虽然“3·11”大地震使日本捕鲸业遭到重创，但日本仍然不愿停止捕鲸活动:2011年6月11日，日本首次在“3·11”震后派出一支捕鲸船队前往西北太平洋进行“科研”捕鲸，计划8月底之前猎捕260头鲸鱼。②“Japan’s Whaling Fleet Leaves for Northwest Pacific Ocean”，Kyodo News International，June 11，2011．10月4－5日，针对日本即将于12月继续在南极海域恢复“科研捕鲸”的政府声明，澳、新两国政府先后予以强烈谴责，并表示联合向海牙国际法庭提起诉讼的行动没有停止;“海洋守护者协会”也强硬表示，将会“不惜一切代价”阻止日本的年底捕鲸计划。未来全球捕鲸与反捕鲸势力之间的博弈仍然十分激烈，短期内无法出现根本缓和的迹象。日本不顾多数国家保护鲸类资源的国际共识，在捕鲸问题上过分追求自身国家利益，既不利于日本大国形象的塑造，也将对其进一步融入国际社会产生较大消极影响。