中国环境规制方式及其执行效率考察

黄民礼

(中山火炬职业技术学院，广东 中山 528436)

中国环境规制方式及其执行效率考察

黄民礼

(中山火炬职业技术学院，广东 中山 528436)

本文以中国环境规制手段及其执行效率为考察对象。首先，对中国历年以来的环境规制方式进行梳理;其次，选择几种具有典型代表的规制方式的执行情况进行考察;最后，对影响中国环境规制手段执行效率的影响因素进行详细分析。通过分析得出结论:中国的环境规制手段以行政命令型为主，执行成本较高，加之地方政府的经济保护主义和唯GDP取向等因素，中国的环境规制手段虽然方式众多，但是执行效率并不理想。

环境规制;规制手段;执行效率

一、中国的环境规制方式分类

命令控制型环境规制和市场控制型环境规制是目前国际上常见的两种环境规制方式。除上述两种基本规制类型外，还存在一些非正式环境规制方式，如环境管理认证与审计、生态标签、环境自愿协议等。

经济激励型规制则是以市场为基础，通过利用市场机制的价格信号来引导企业的排污行为与治理决策。这种规制模式下，企业可以根据自身的污染成本和治理收益来选择最佳排污量。因此市场控制型环境政策工具相对于传统的命令型环境政策工具的两个显著特点是:低成本高效率和技术革新及扩散的持续激励［1］。

除了成本有效性更高之外，基于市场的环境政策工具还有利于缓解规制过程中的信息不对称。命令控制型环境规制对于固定污染源的污染问题比较有效，但对于诸如移动污染源、面源污染、产品使用与处置过程中的污染显得无效，原因就在于固定污染源的污染问题所包含的信息不对称内容及程度远远低于非固定污染源。

通过比较表1和表2，我们可以看出:基于命令控制型的环境规制工具多，而以市场为基础的环境规制工具太少是中国目前环境规制工具的显著结构特征，这不仅造成环境规制实施成本高，还会大大降低环境规制的有效性。因此，我国下一阶段有必要逐步改变环境规制政策工具结构。

表1 中国的环境规制方式分类

表2 OECD成员国实施的以市场为基础的环境规制

二、中国环境规制制度的执行情况考察

(一)“三同时”制度

“三同时”制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。1979年的《环境保护法(试行)》和1989年的《环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时，重申了“三同时”制度的规定。

“三同时”制度是我国首创，是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目(包括小型建设项目)、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其它工程项目，其中防治污染和其它公害的设施和其它环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，简称为“三同时”制度。

表3反映了1996年以来我国的“三同时”制度执行情况。从总体上看，“三同时”制度的执行效率非常高，执行率均在90%以上，而且逐年提高。但是“三同时”制度执行的合格率相对稍低，而且自2001年以后呈下降趋势。这说明虽然“三同时”制度的执行率较高，但执行质量仍有待提高，尤其值得注意的是近年来已经出现对“三同时”制度执行质量有所放松的情形。另外，虽然全国范围的“三同时”制度执行情况较好，但一些个别地区，尤其是重污染省份仍存在执行率很低的情况。例如，山西省环保局于2006年10月对全省11市63县293家企业执行环境保护法律法规情况检查时发现:“三同时”制度及环保生产要求落实不到位，有202个项目违反“三同时”制度，占被检查企业总数的 69．2%［2］。

(二)环境影响评价制度

环境影响评价制度是指在某地区进行可能影响环境的工程建设，在规划或其它活动之前，对其活动可能造成周围地区的环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策，以及制定相应方案。环境影响评价可以调查清楚周围环境的现状，预测建设项目对环境影响的范围、程度和趋势，提出有针对性的环境保护措施，以及为建设项目的环境管理提供科学依据。

我国的环境影响评价制度通过1998年《建设项目环境保护管理条例》和2002年的《环境影响评价法》得以确立，并从2000年开始作为《环境统计公报》重要内容之一向公众公布。从表4看，自2000年以来，我国的环境影响评价制度得到非常有力地执行，环评执行率在97%以上，且逐年升高。这说明，我国环境治理的思路已经逐步从“末端治理”转向“预防控制”为主的治理方式。

表3 年全国三同时制度执行情况

表4 2000—2006年全国建设项目环境影响评价

(三)排污收费制度

从表5中看，无论是排污费的征收企业数目还是征收总额，自1990年以来总体上一直呈显著上升。但单位企业的排污费缴纳数额一直在1万元上下徘徊，即使到2006年也只有平均每家企业2.1万元的排污费，这与我国日益严重的环境污染情况极不相称。

不仅如此，中国的排污企业虽然名义上在缴纳排污费，但实际上还是在无偿地使用环境资源，因为从一开始中国政府就将排污费的大部分定向返还给排污企业，以至于排污费对污染企业进行污染治理的激励作用微乎其微。

总的来说，中国现行排污收费制度主要存在三个问题［3］:第一个是征收政策问题:(1)现行排污费仅对超过排放标准的排污单位征收，对达标排放不征收;(2)根据污染物排放浓度征收，不考虑污染物排放总量;(3)当排污单位有多种污染物超标排放时，仅对其中一种较高费用额的污染因子收费，使排污企业仅被收费污染物进行治理;(4)不是严格的属地征收体制，与环境管理的属地要求不一致，对地方的环境规制执行激励不足。

表5 1990—2006年全国排污费征收执行情况

第二个是排污收费标准问题:(1)收费标准太低，远远低于排污单位治理设施的运行成本，不利于激励污染设施的有效运转;(2)收费项目不全，危险废物、居民生活污水、垃圾、流动污染源等没有收费标准;(3)收费对象不是针对污染物本身，大部分是针对传递污染物的介质。

第三个问题是排污费资金的使用和管理问题:(1)存在排污费资金属于排污单位这一错误观念，不利于发挥排污费作用，也影响排污费的征收;(2)存在排废费被有关政府部门大量积压、挤占、挪用现象，据国家环保总局(NEPA)调查统计，1996年“非法”使用排污费资金29.3亿元，占同期排污费总额的13.76%。

三、中国环境规制执行效率的影响因素

(一)环境规制的权力分配

目前，中国的环境规制权力过度集中在环保机构身上，体现为以环保机构的行政权力为主导的环境规制实施模式。虽然适度的环境规制权力集中有利于增强环境规制政策的执行力度，显得必要，但是过度集中又使环境规制机构不堪重负，面对众多的环境问题力不从心。因此，适当的进行环境规制的权力分配很重要［4］。

图1 中国环境政策的实施机制

1.环境规制机构向司法机构“分权”，增加司法系统对环境执法的作用比重。通过法律程序实施环境政策，具有更强的合理性和权威性，也符合市场经济发展的基本要求。根据历史上环境问题曾经比较严重的发达国家经验，扩大司法系统对环境政策执法的作用，也是比较有效的途径之一。目前，在中国，虽然司法系统在环境政策实施中的作用逐渐上升，但总体上仍显得弱小。除了环境执法的专业性比较强外，主要障碍在于环境法律体系中缺乏充分的程序法规定，司法过程的经济成本非常高。

2.主管机构向地方各级环境规制机构分权，增强各级环境保护机构的独立性和决策管理能力。对于企业的环境行为情况，地方政府比中央政府更加清楚，换言之，地方政府在环境规制中面临的信息不对称程度更低，理所当然地应该成为环境规制的“主力军”。

3.环境规制机构向社会公众“分权”，赋予社会公众更大的环境权益保障。环境规制机构向社会公众“分权”，在这里实际是指赋予社会公众更大的环境权益，使其能够通过各种途径对损害其自身或者社会环境权益的行为进行监督、诉讼并获得补偿。

(二)唯GDP论对环境规制执行的影响

现行GDP只反映经济中那些货币化了的部分，只善于反映私人成本，不能或很难反映经济活动中那些没有被市场定价的社会成本，许多环境与自然资源的价值被排斥在GDP之外。GDP偏重反映经济活动量大小而不是反映这些活动对人类的真实福利及其代价。因而，唯GDP马首是瞻的经济发展导向，在诸多方面影响环境规制政策的执行。

地方政府的唯GDP行为取向是造成环境规制失效的一个重要原因。中国1989年的《环境保护法》第16条规定:“地方政府应该对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。从这个条文中我们很清楚地知道，地方政府享有地方性的环境规制权力，并承担环境改善质量的责任。然而，很多地方政府无视于环境法律法规的规定，以环境污染和资源破坏为代价，为了促进当地经济发展，让污染严重的企业落户本地。在国家环保总局等几个部委于2003年联合开展的“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”中，所查处的违法排污企业有51%是新建的［5］。

(三)地方保护主义是导致国家环境法律法规执行不力的重要原因

地方保护主义对环境规制执行的不利影响主要体现在以下几点:

1.构成地方污染企业的“保护伞”。一些地方政府阳奉阴违，有的甚至为企业挂免检保护牌挡住环境监察执法人员进行现场检查，为污染企业大开绿灯，不惜充当污染企业的保护伞，对于触犯环保法律法规的责任人百般庇护。关停“15小”的政策之所以执行困难，并且经常反复，源于这些企业的利润是一些地方财政收入的主要依靠。

2.为发展地方经济，降低环保门槛招商引资。有些中西部地区的地方政府为发展地方经济出台了名目繁多的“土政策”，降低环保门槛招商引资。据有关资料［6］:河北省安新县造纸厂因超标排污，1999年被安新县政府依法停办。2000年1月15日，该厂利用内蒙古招商引资的机会来到内蒙古东乌旗继续开办。该厂就地挖掘4000亩污水池，没有任何防渗措施，以每年250万吨的排污量向草原排放严重超标的工业废水，这一排放量远远高于《造纸工业水污染物排放标准》规定的60立方米/吨纸，而且排放的黑液 COD值在13000毫克/升以上，远远高于造纸行业的排放标准450毫克/升，也不符合《水污染防治法》的有关规定。

(四)环境规制的执行方式

环境规制的执行效率还与环境规制的执行方式密切相关。

1.环境规制的成本有效性是环境规制政策有效的基本条件之一，不同的环境规制执行方式决定着不同的成本有效性。

以押金返还制度为例(见图2)，应当把押金的收取和返还放到产品链的上游环节，而不应该将其放在最终产品的消费环节来进行。押金可以在铝罐制造商购买铝材这个环节上收取，而再返还给向再处理部门提供旧铝罐的一方。这样，在产品的生产环节而不是零售环节来执行押金返还政策，可以显著降低政策执行过程的管理成本和交易成本，因为与最终消费品的庞大数量相比，在生产环节受规制政策影响的生产者数量要少得多(Palmerz，1997;Fullerton 和 Wolverton，1999)［1］。

图2 押金返还制度的执行有效性示意图

2.环境监测的持续性和连续性是环境规制有效性的重要保证。在环境规制的执行中应该注意“瞬时达标”现象。这种现象是指一些企业在环保部门进行检查时在排污标准和治理设备运行等方面“达标”，但是检查过后停止污染治理设备的运转，或者时开时停。“瞬时达标”现象一定程度上是地方保护主义的产物，因其隐蔽性和普遍性，构成对环境规制政策的有效执行的巨大障碍。

3.环境规制的多路径选择会提高环境规制执行效率。环境规制的最终影响目标是污染企业，规制的影响力达到污染企业的路径有多条，如通过政府规制机构直接规制、通过行业协会间接规制、通过第三方机构(如环保认证或评估机构)进行规制、通过企业内部的环境管理进行自我规制、通过资本市场、信贷市场、税收等途径进行规制，等等。对于不同类型的污染企业，不同的规制路径的规制效果不同，而对于某些污染企业，多条规制路径同时进行会产生好的规制效果。

4.环境规制的结构优化有助于整体上提高环境规制的有效性。例如，在企业结构方面，根据企业规模的大小实施分层规制;在行业结构上，按照行业性质将重度污染和一般污染区别对待;在区域结构上，区分经济发达地区和欠发达地区;在污染来源结构上:根据工业污染和生活污染的不同性质采取不同的监控和治理方式。

(5)从产业价值链角度考虑，从产业上游开始进行规制最为有效。有专家指出，控制生态环境恶化应该尽可能从源头上做起，从上游开始治理是最有效的。但是，产业的上游和下游之间、经济问题与环境问题之间的联系被隔断的情况下，有效的治理方式是很难被采用和实施的［7］。

四、总结

综上所述，中国当前环境规制的手段总体上以行政命令型规制手段为主，环境规制的执行成本较高。从环境规制手段的执行过程和效果看，名义上的规制效果好，而实际的规制效果却并不理想;从影响环境规制执行效率的影响因素看，适当进行环境规制“分权”，改变地方政府的唯GDP取向和地方经济保护主义，优化环境规制的执行方式，将有助于提高我国环境规制的执行效率。

［1］(美)保罗·R·伯特尼，(美)罗伯特·N·史蒂文斯．环境保护的公共政策(第2版)［M］．穆贤青，方志伟，译．上海:上海人民出版社，2004:43－378．

［2］张隽波．近七成项目违反“三同时”制度［N］．山西日报，2006－10－18(2)．

［3］王金南．中国环境政策(第一卷)［M］．北京:中国环境科学出版社，2004:163．

［4］夏光．中日环境政策比较研究［M］．北京:中国环境科学出版社，2004:129．

［5］中国社科院环境与发展研究中心．中国环境与发展评论(第三卷)［M］．北京:社会科学文献出版社，2007:65．

［6］梁从诫．2005年:中国的环境危局与突围［M］．北京:社会科学文献出版社，2006:313．

［7］中国社科院环境与发展研究中心．中国环境与发展评论(第一卷)［M］．北京:社会科学文献出版社，2001:14．

Observation on the Ways and Efficiency of Environmental Regulation in China

HUANG Min-li
(Zhongshan Torch Polytechnic，Zhongshan 528436，China)

This paper observes the ways and efficiency of environmental regulation in China．Firstly，it gives an overview on the ways of China's environmental regulation all the time．Secondly，it studies the execution of several typical regulation methods．Finally，analysis on the efficiency of regulation and relative influencing factor was made in detail．After study，it is concluded that China's environmental regulation is mainly based on administrative order and the efficiency of implementation is not good．

environmental regulation;regulation method;efficiency of implementation

F062.1

A

1008-2603(2011)03-0006-05

2011-03-31

黄民礼，男，苗族，中山火炬职业技术学院讲师，经济学博士。

(责任编辑:李潇雨)