我国经济适用房制度存在的问题及对策研究

万玉红

[摘 要] 经济适用房制度是我国住房保障体制的重要组成部分，是解决中低收

入家庭住房问题的主要手段。在过去十年的发展过程中，我国的经济适用房建设、

管理和分配环节产生了一系列的问题，本文通过分析我国经济适用房存在的问题及

现象，在总结吸收各种研究知识的基础上结合实际提出了相应的改进对策。

[关键词] 经济适用房；问题；对策

一、引言

目前我国房地产迅速发展，房价居高不下，与大量中低收入家庭的支付能力存

在着较大差距。因此，建立完善的住房保障制度是解决中低收入家庭住房问题的主

要手段。住房保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责

的重要内容，也是建立城镇住房新体制的关键环节。我国的住房保障制度主要包括

三大内容：住房公积金制度，提供廉租房以及建设经济适用房。①

经济适用房是具有社会保障性质的商品用房，它同时具有经济性、适用性和社

会保障性三个特点。经济性是指住宅的价格适中，能够适应中低收入家庭的承受能

力；适用性是指强调住房设计和其建筑标准上的使用效果，同时不降低建筑标准；

社会保障性是指政府提供保障性质的商品性住房满足中低收入家庭的住房需要。经

济适用房作为连接福利房与商品房的桥梁，对于解决中低收入家庭住房需求和提升

中低阶层的住房水平、缓解城市住房压力、保持社会稳定、拉动经济增长、在保障

需求的同时抑制房价具有重要作用，同时也符合是住房市场细分和目标市场定位的

范畴。

二、我国经济适用房制度的缺陷

（一）经济适用房建设运作模式不合理

1、经济适用房既不“经济”也不“适用”

我国经济适用房制度的主要目的就是为中低收入家庭提供既能满足他们的住房

要求又能让他们能够承受经济的房价。但由于经济适用房与同区域的商品房相比定

价较低，利润空间小，开发商为了降低成本只能扩大房间的面积，目前市场上的经

济适用房的面积都在 100m2以上。这样一来，即使经济适用房的单位面积房价较低，

但是总房价仍然很高。中低收入的家庭购买经济适用房主要是为了满足家庭的居住

需要，而没有必要为了如此大的房屋面积而增加自己的购房负担。同时一部分高收

入者通过不法渠道购买经济适用房，作为出租或炒卖的投资品，导致经济适用房旺

销，诱使经济适用房越盖越大，越盖越豪华，而给真正的低收入者带来更重的购房

负担，形成了恶性循环。②虽然目前的经济适用房的房价比同区域的商品房的房价低，

但是针对中低收入家庭的支付能力来说仍然没有优势。政策照顾的中低收入家庭中

许多居民仍然没有能力购买经济适用房。除此之外，市场上的经济适用房为了节约

成本，往往选在城市偏远地区建房，远离市中心，一方面增加了购房者的交通费用，

另一方面偏远地区的配套设施不完善也会对居民产生影响。如果长期都选择再远离

市中心的偏远地区建房，可能会形成所谓的贫民聚集区而加大社会阶层分化，长期

以往可能会给社会和谐带来不安定因素。

2、经济适用房供求关系不平衡

经济适用房是为了解决中低收入家庭而建设的，但是过度的建设经济适用房会

影响房地产市场的正常运作，因此我国目前采取的经济适用房制度是为了解决大部

分中低收入家庭的住房问题，而实际上市场上的经济适用房供应短缺，无法满足大

部分中低收入家庭的需要，这样势必会导致供不应求的现象。

3、经济适用房产权不明晰

目前我国经济适用住房土地所有权主体缺位、产权关系混乱、边界模糊。《土地

管理法》规定，经济适用住房土地所有权由国务院代表国家行使，但并没有规定具

体的操作方案和方法，没有明确各级土地行政管理部门的职责。所以经济适用住房

土地所有权主体事实上是缺位的。这引发了政府各部门对经济适用住房土地管理权

力的争夺和职责的推委，管理相当混乱，滥用国家权力、侵犯经济适用住房其他主

体的产权、渎于职守、贪污腐败等现象都有发生。

（二）销售对象不明确

1、经济适用房的购买对象界定不清晰

根据国务院 1998 年 23 号文件的规定，经济适用房的購买者是中低收入家庭。

而如何根据我国国情和地区的实际情况来界定中低收入家庭是对经济适用房购买对

象界定的关键。国际惯用的做法是将一般居民家庭收入划分成高、中等偏高、中等、

中等偏低、低五个档次，其中高收入阶层与低收入阶层一般都只占极小的部分（大

约各占 10%左右）。而我国现行的经济适用房制度中规定的购买者究竟是哪个阶层或

是哪几个阶层，这一点政府仍没有明确的规定。即使有了明确规定也要根据各地的

实际情况划分收入线才能确定某些家庭属于哪个阶层，实际上目前各地也没有明确

的标准来制定各地的收入线。从 1998 年我国开始建设经济适用房以来，从这项政策

中受惠的绝大多数都是中等收入甚至是高收入的家庭，而城镇的贫困家庭并没有因

为这项政策而得到好处。③

2、经济适用房的分配方式不科学

由于我国的经济适用房供应不足，往往无法满足市场的需要，因此存在着严重

的供不应求的现象。这样就带来一个新的问题，建成的经济适用房如何分配。根据

现在的市场现状，往往是优先照顾低收入家庭，但是事实上即使只照顾低收入家庭，

建成的经济适用房也无法全部满足，为了保证公平公正原则，一些地区的经济适用

房采取了摇号的方式。这一方式在候选者中随机产生购房者，带有一定的运气色彩，

而且摇号过程并不一定是全程公开的，不能保证其公正性。在武汉的新闻报道中曾

提过，一些专门的团体可以帮助候选人摇得购房资格，那么这样一来，原本公平的

摇号方式也变得不公平了。

（三）政府相关制度法规不完善

1、经济适用房政策定位模糊

经济适用房是社会保障体系的组成部分，是国家为解决中低收入家庭住房问题

而修建的社会保障性质的商品住房。但是国家决定全面推进经济适用房建设，并不

仅是为了满足城镇中低收入家庭的住房需求，其中一个重要推动因素和政策目的是

为了扩大内需，拉动经济增长，在 90 年代中期作为一种宏观经济调控手段承担着促

进中国经济软着陆的“分外”职责，经济适用房成了国家要发展的住房供应体系的

主体。正是这种政策定位上的模糊，使得在实际建设中，经济适用房就注定了要在

政策房与商品房之间摇摆。这种政策定位的模糊带来一系列严重问题，政府监管难

度加大，经济适用房政策不会真正满足普通中低收入者的住宅需求。④

2、配套的法律法规不健全

我国住房保障制度在实施过程中出现过许多问题，比如政府对房地产市场的监

管不力、经济适用房建设运作模式混乱等，这一系列问题的根源在于我国没有相关

的法律法规来确保住房保障体制的正确实施。国外许多发达国家都制定了《住宅法》

类似的法律法规，从法律的角度来明确规定国家要保障居民的居住权利和国家在住

房保障事务中应承担相应的责任，有了明确的法律保障，在政策制定和政府监管行动

中就可以减少许多政策执行成本。与之相比，我国目前才颁布《物权法》，在内容上还

需进一步完善，这样一来，我国不健全的住房保障体系的法律基础必然会带来住房保

障体制的混乱。目前我国的房地产市场是一个缺乏社会保障的商品房市场，片面强调

市场化而忽略了中低收入住房权利，这样的发展是不健康的，不可持续的。⑤

3、政府监管不力

由于政府管理不够规范，监控力度不够，审查不严格，致使有集团、高收入者

购买多套经济适用房用于投资的骗购行为出现，无法保证低收入家庭能够购买经济

适用房。在实际管理中，政府只规定经济适用房的最高限价，而具体的房价则由开

发商自行决定，导致虚列成本、增加建筑面积变相抬高价格的行为比较普遍，政府

监管缺位导致经济适用房价格大大超越了城镇中低收入家庭的实际承受能力，严重

违背了政策初衷。此外，由于经济适用房是政府划拨建设用地，由于行政划拨的透

明性低，许多开发商为了自身的利益，向决策者行贿、拉拢，导致各种“寻租”行

为泛滥。同时，一些政府官员贪污腐败，运用手中的权力，人为地“创租、抽租”，

诱使开发商向他们“进贡”、与他们分享经济利益，这进一步加剧了“寻租”活动的

经常性和普遍性，并且也滋生了政府官员的贪污腐败。

4、经济适用房缺乏完善的退出机制

目前我国的经济适用房制度的相关政策都集中在市场准入方面，对退出机制考

虑较少。目前我国中低收入家庭较多，经济适用房往往供不应求，一些家庭在购买

了经济适用房后家庭收入上涨，不再属于中低收入家庭，那么他们不再是经济适用

房政策的适用对象，按照政策就应该退出经济适用房，将经济适用房让给其他的中

低收入家庭。如何能够兼顾各方的利益和权益是建立经济适用房退出机制的关键。

目前我国没有这方面的规章制度来管理经济适用房的退出问题，即便有些家庭收入

上涨也没有科学的标准来衡量他们的收入是否不属于中低收入家庭，更没有合理的

制度来管理他们的退出问题。

三、我国经济适用房制度的改进对策

（一）建立合理的经济适用房建设运作模式

第一要提高经济适用房的适用性，按照中低收入标准来设计经济适用房，推广

以小户型为主的经济适用房，满足中低收入家庭的住房需要，符合中低收入家庭的

购买能力，改变目前市场上经济适用房规模、面积不合理的现象；第二要丰富经济

适用房供给方式，在大力兴建经济适用房的同时，发展二手房市场和廉租房来解决

中低收入家庭的住房问题以缓解经济适用房紧张的供求关系。二手房尽管性能上无

法与新房相比，但价钱上便宜，面积适中，而且房源多，对于中低收入家庭来说经

济实用。廉租房对于中低收入家庭来说，需要一次支付的金额较少，减轻了他们的

负担，同时也满足了他们的住房需求；第三要完善产权管理制度，

建立共有的产权制度，由国家和购买者共同拥有产权，政府是出资者，而居民作为

购买者和受助者，共同领取房产证，并按照出资比例来行使自身的权利，同时完善

住房产权登记制度，严格管理，控制经济适用房的非法买卖。

（二）严格对销售对象的审核

首先应该明确制定科学的中低收入标准，综合考虑国家平均水平和地区的平均

水平之间的差异。由于房地产具有明显的地区性和唯一性，各地区的地理位置不同，

经济发展不同，人民的生活水平和工资也有差异，因此在制定中低收入标准要结合

当地的实际情况；其次要多方探讨科学的分配方式，目前的经济适用房分配方式还

不是特别科学，购房者主要依靠运气成分，长期运作可能无法使民众满意。建立一

个合理的管理机制，按照申请的顺序或是贫困程度来分配更加合理一些。这样就必

须有完善的登记程序，来保证正确的顺序。

（三）完善相关的制度法规

最基本的措施是准确定位政策。经济适用房是社会保障体系的组成部分，不能

成为完全的市场化领域。国家大力发展经济适用房的核心政策目标应是解决城镇中

低收入群体的基本住房需求，满足人的生存发展权。在现阶段经济发展水平和人们

收入水平已经到达一定高度的时候，经济适用房的政策定位应摈弃原来的扩大内需

拉动经济增长的政策目标，政府主导的经济适用房建设应该理解为是政府对市场失

灵和缺陷的一种弥补和修正。市场经济条件下的部分市场主体由于存在能力差异，

信息不对称和不公平竞争等因素的影响在市场主导的一级分配过程中面临不利地

位，造成收入水平低，贫困和弱势群体的出现，集中的表现是没有能力在商业房地

产市场满足自己的基本住房需求，而政府作为人民利益的代表必须解决这部分群体

的生存困难，在二级分配中向其偏移。所以说经济适用房建设更是一项民生政策、

社会政策，政府应牢牢把握住这项政策的价值取向不偏离。

第二要健全配套法律法规，加强政府监管。完善《物权法》，制定《住宅法》是

完善住房保障体制最根本的要求。从法律的角度来保障经济适用房的建设运作，规

范经济适用房建设中的各种行为，严厉打击各种扰乱经济适用房建设分配的不法行

为。在法律基础上大力增加经济适用房土地供应，缓解供求关系严重倒挂现象，调

控商业房地产市场价格泡沫，严格管理土地出让制度，减少“寻租”行为，杜绝政

府官员和开发商之间的行贿受贿关系。实行最严格的资格审查制度，既要针对地产

开发商，严格招投标制度，充分竞争，保障有资质有实力，管理规范的开发商进入

经济适用房开发市场；也要严格購房者资格审核，制定面向社会公开，内容详细，

身份审核严格的经济适用房购买流程，建立科学的购买者收入界定标准，严厉打击

骗购和高收入者投机行为，保证中低收入群体的利益。再者政府要加强对房价的监

管，并对经济适用房采取政府分配方式，而不是将其推向市场，让开发商定价及销

售。

第三要建立合理的退出机制，通过完善经济适用房的产权制度，对家庭经济状

况明显好转的住户引入合理的退出机制，鼓励其退出经济适用房的补贴范围，可由

政府出资回收住房，将住房再分配，引入新的补贴家庭，形成良性循环。

四、结束语

我国的经济适用房制度是住房保障体制的主要组成部分，自从 1998 年发展以来

取得了一定的成效也产生了许多问题，要解决这些问题，必须从完善相关法律法规

入手，只有政府制定了切实可行的制度并依据制度行事，才能将经济适用房工程开

展下去，成为真正的民心工程。本文主要是对我国经济适用房制度目前存在的问题

进行了整体研究并对这些问题提出了相应的改进对策，但具体的实施措施还需要进

一步研究。

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