政府建筑安全监督管理模式的转型研究

范优铭

摘要：本文从管理学中管理幅度与管理层次关系原理这个角度来分析当前建筑安全监督管理中存在的问题，并横向与质量监督、招标管理、造价管理等部门管理进行比较分析，参考国外建筑安全管理模式，引出破解矛盾的方法——构建新的管理模式，最后提出了7方面的建议。

关键词：建筑安全政府监督 管理模式 转型 研究

一、现状

建筑安全是社会管理和和谐稳定的重要内容。目前建筑安全管理是政府一管到底，所谓横向到边纵向到底，既当运动员，又当裁判员，每天要去监督工地现场每一部分是否符合安全生產的规定。安监人员去检查，判定施工中是否符要求，然后要求整改，企业整改后还要复查，复查是否符合要求还是安监人员来判定。一方面政府不可能保证检查的每一个工程不会出现安全事故，另一方面也会产生腐败现象。同时随着新开工面积的逐渐增多，建筑安全管理要求更高，管理的力度更大，检查的范围越来越广，政府安全监督管理人员就越来越不够，面临的矛盾就越来越大。

二、存在问题的原因分析

政府管理幅度与层次的合理设置，对于建立和完善精简高效的行政管理体系意义重大。管理幅度受领导者智能、精力和时间的限制。管理幅度过宽，会导致领导者负担过重或出现管理混乱。管理幅度过窄，会增加管理层次，降低工作效率。

现在就我们地区而言，建筑安全监督管理部门每年要管理千万平方米的在建工程，仅靠几个专职安全监督管理人员来管理，管理幅度太大，超过了一定的幅度，就必须增加一个管理层次，否则必然会导致负担过重或出现管理混乱现象。

三、与质量监督、招标管理、造价管理等部门管理的比较分析

1、质量监督管理与推行监理制度。从“彩虹桥”倒塌后，我国强制实施国际通行的监理制。质量监督管理部门从原来的施工现场一线管理变成代表政府来监督企业质量管理行为，从原先无限责任的大包大揽转变为有限责任的监督管理。

2、招标管理与推行招投标代理制度。我国招投标制度从开始实施，一直是矛盾是焦点。尤其是强制推行的初期，一些评分细则在招标文件中不公开，导致不中标的企业投诉率高，社会影响相当大。现在推行招投标代理制度后，招标办仅监督招投标代理机构等的行为是否规范，从原先从全面参与管理变成监督管理，招投标市场逐渐规范。

3、造价管理与推行造价中介机构制度。原先造价处除对工程造价市场管理外，都要化大量精力审计一些具体工程项目上，造成人员严重紧缺。现在放开工程造价市场后，各个造价中介机构公平竞争，造价处只要监督工程造价中介机构的行为是否规范，使工程造价市场稳步发展。

参照以上三种管理制度，建筑安全监督管理部门也可以推行新的管理制度，不再对企业进行直接的安全监管，而是借助于安全生产中介机构，对企业进行全过程的安全生产监管。

四、国外建筑安全管理模式

国外建筑安全管理模式是上百年历史经验的积累，已经经历了很多血的教训，凝聚着千百万劳动人民的智慧和血汗。美国、英国、澳大利亚和日本等发达国家相关法律、法规、条例及安全技术标准早在20世纪60～70年代就基本制定完善了。

在发达国家，政府一般都是推行强制工程保险，加上可调保险费率制度，不仅承包商会积极的重视安全管理，而且保险公司处于自身的利益也会积极的参与到安全管理中。他们会对工程项目进行风险评估，采用多种方法如主动的视察建筑现场，参与承包商的各种安全议，提出安全建议等来进行工程风险防范。

发达国家政府特别重视培育和发展社会中介力量。在保险领域，保险经纪公司非常多，专门从事建筑工程业务的保险经纪人也非常多。在安全领域，政府一般将安全卫生方面的基础性工作委托给安全中介机构来做，安全中介业务广泛，且具有一定的权威性。这些私人公司接受政府的授权为企业提供安全检查、咨询、培训、评价以及设备检验等服务。

按照美国法律规定，进行工程项目建设前，业主和承包商必须办理有关强制性保险，否则将无法从事相应的业务活动。在美国，承包商交纳安全保费的多少，和其安全施工的业绩与信誉密切相关。承包商若具有良好的安全业绩和信誉，往往保费低廉，施工利润较高；反之保费高昂，可能导致施工成本亏损，甚至出现保险公司拒保，承包商无法获得主体施工资格。在这种市场经济杠杆作用下，不仅承包商自己安全意识十分强烈，而且保险公司为自身利益，也对施工安全极为重视，积极参与到施工安全管理之中。会

五、破解矛盾的方法——构建新的管理模式

温家宝总理说：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这句话说出了社会管理的真谛。政府减少审批事项，减少不适当的规章制度、放松管制，是走向现代社会管理的开始。

落实“以人为本”的治国方略。应牢固树立“以人为本”的观念，关注安全，关爱生命，坚持不懈地把安全生产工作抓细、抓实、抓好。毕竟，安全工作是政府必须承担的责任之一。国外政府只负责监管工程安全、环保等涉及生命和公众利益的事项，其它都交给市场和法律解决。在行政资源并不丰富的情况下，我国建设行政主管部门更应该大力培育建筑安全管理的中介机构，动员社会力量协同管理。安全监管工作应改变运动式检查，借鉴国外政府安全检查事先不通知的做法，加强日常巡视，实现检查常规化。

六、研究的几点建议

1、树立“零事故”理念，更新价值目标，开拓建筑安全管理新局面

在新的时期要想打开安全生产工作的新局面，取得突破性进展，就必须逐步树立“零死亡”“零事故”的理念，其内涵就是使建设主管部门的工作人员和企业建立“所有的死亡事故都是可以避免的”和“安全生产的工作目标是‘零事故'的观念。“零事故”理念把人的生命作为核心的价值目标，与安全发展理念的内核相契合，随着经济社会发展，人们对安全生产规律的认识加深，管理、技术、人才、物质等方面的保障力量也会增强，会有更大的优势和基础去提高安全管理水平，从而必将减少直至避免事故发生。实践证明，之所以许多国外的大型建筑企业如福陆、柏克德等公司能够保持优良的安全业绩，就是与他们坚持“零死亡”的理念密不可分的。有了这种理念作为指导，政府就会增强控制和减少事故的信心和决心，就会主动承担法定监管职责，去研究安全工作的规律，提高工作效能，企业就会全员都重视安全生产，从每个环节、每个岗位、每个细节去规范行为、确保安全。我们也要树立“零伤亡”、“零事故”的理念，更新工作价值目标，从这种理念出发去设计监管制度和方法，可以先行试点，争取在安全监管方面取得更大的进步和突破。

2、转变创新理念，研究制订新的安全管理实施细则

（1）工作重心由只是控制事故伤亡人数向控制事故伤亡人数和关注工人职业安全健康并重的转变

在发达国家，安全生产工作有着更为宽泛的内涵，生命固然要保障，但是高质量的、健康的生命更是人们追求的价值目标。近年来，我们开始关注改善施工现场的生活和作业环境，维护农民工的安全卫生权益，实际上这都反映了这种变化，反映了政府职能更为重视社会管理和公共服务的必然趋向。

（2）工作方式由忙于具体的事务向注重制度设计的转变

把制度建设作为工作的关键，推进工作长效机制的建立，不断完善城乡建设持续健康发展的制度保障。这对于我们建筑安全生产工作而言，安全生产工作确实应急特点比较突出，需要解决一个一个的独立事件，但是当我们有了一套科学的、有效的制度作保障后，处理这些事件就会变得更为从容和高效，从而节约大量人力、财力和时间成本。

（3）提高安全生产资源保障水平，加大安全管理投入

要像检查民工工资一样与相关部分联合对安全经费的使用进行不定期检查，使安全经费的落实有保障，能专款专用。其次推广新型安全设备、工艺、技术，政府不但应对安全设备进行质量检查和认证，而且应不断推荐对通过技术认证的产品，强制淘汰落后安全设备和技术的应用。从新技术的推广和采用看，新技术大幅度降低了安全事故，如先进的盾构施工技术设备和各种措施保证了隧道施工的安全；信息化技术的广泛采用，增强了对安全隐患的预见性等等。

3、加大安全培训的深度和广度，提高教育培训的覆盖面

（1）加强对安全管理人员的培训

随着社会经济的发展和管理工作的不断完善，新材料、新工艺、新设备、新规定、新法规也不断地在施工活动中得到推广和应用。因此对每位安全管理人员要不断地培训学习，不断灌输安全理念。安全教育培训要适时、适地，内容合理方式多样，形成制度，做到严肃、严格、严密、严谨，讲求实效。

（2）普通职工的培训

建筑业从业人员的低素质一直是我国建筑施工安全形势严峻的重要原因。大量农民工没有经过相应的专业培训，就开始进行施工作业，一方面这些民工缺乏相应的安全施工知识；另一方面，民工的维权意识较弱，使得建筑业生产在施工事故频发的同时，不能引起政府、业主和承包商的足够重视，安全形势得不到改善。现在人力资源与社会保障部门开展对民工免费培训上岗活动，可以联合起来全力推动这项利国利民的大好事。

通过教育和培训，提高职工的安全意识，增强安全生产知识，有效地防止人的不安全行为，不安全的地方不去，不安全的活不做。这样从末尾倒逼的办法全员来抓安全，才会产生更好的效果。

4、大力培育建筑安全管理的中介机构，动员社会力量协同管理

（1）、引入风险机制，培育建筑安全中介机构。

建筑职工意外伤害保险制度，是社会主义市场经济条件下转变政府职能、加强安全管理的必然要求。按照“行业管理、市场运作、社会中介参与”的保险运作机制，充分运用费率调节机制，改变“重理赔轻预防”的状况，鼓励保险公司聘用安全服务事务所、监理公司等安全服务中介机构，到施工现场进行咨询服务。这类安全预防服务中介机构在业务上接受安监站指导，并定期报告工地安全生产状况，起到了安全监管的信息员、报告员、服务员的作用成为政府安全监管的协同力量。这样一方面增强了施工现场安全管理力量，强化了过程监督，中小企业安全技术服务也有了保障。

（2）、推行安全监理制度，补充监管力量。

要求现场监理人员在监理质量的同时，要督促施工单位建立“安全生产保证体系”，审查施工安全技术措施并督促实施，定期组织施工现场安全生产检查，每月向安监站报告工地安全生产情况。这样既补充了现场监督力量，又使得安监站可以根据现场监理定期安全报告，有的放矢地对问题严重的工地进行集中执法整治，提高了监管效能。

5、改革建筑安全监督检查方式，向有限政府转变

检查方式由传统运动式的、告知式的、只针对施工现场的检查向新型随机的、动态的、市场与现场联动的巡查和层级监督转变，检查内容由施工现场实体防护情况向企业落实法规标准和建立安全生产保障体系转变，由不分重点的笼统管理向注重监管重点地区、重点环节、重点部位的差别化管理转变。这个转变既促进了企业安全生产主体责任的落实，也避免了政府替企业做“安全员”、当“救火队”的越位、错位现象。同时，制订乡镇建筑管理站进行安全联络员制度，对一般小項目（比如不在《建筑法》管理范围内）的安全管理放到乡镇来管理。只有这样才能反映出我们对政府职责的重新认识和政府由全能政府向有限政府、有效政府的转变过程。

6、严把重大危险源监管关，抓牢安全重点关

任何事物都不是绝对安全的。安全工作的目标应该是控制危险源，努力把事故发生的概率降到最低，即使万一发生了事故，也可以把伤害和损失降低到较轻的程度。建筑施工现场的重大危险源是建筑施工现场造成群死群伤事故的根源，只有抓好建筑施工现场重大危险源管理这个安全管理中的主要矛盾，才能避免群死群伤等重大安全事故的发生。要管理好重大危险源，必须做好以下工作：

（1）严格程序管理，加强对建筑施工现场重大危险源动态监控

严格按照《建设工程安全生产管理条例》、《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》的有关规定，对危险性较大的分部分项工程要编制安全专项施工方案；对超过一定规模的危险性较大的分部分项工程专项方案应当由施工单位组织召开专家论证。随时掌握危险源的情况，发现问题立即进行处理，同时要求施工企业在实施前和实施完毕后告知建设行政主管部门。这样，建设行政主管部门就可以准确了解当地建设施工现场重大危险源的动态分布情况。

（2）加强建筑施工现场重大危险源备案登记管理工作

对于建筑施工现场重大危险源，在办理安全监督手续时就要预先登记，做好备案工作，并在工地工程概况牌中醒目位置公示出来。

7、建设安全信用平台，增加透明度，让社会大众参与管理

强化企业责任，企业是建筑安全第一责任人，要健全诚信体系，所有建筑生产经营者都要建立安全信用档案，严格执行市场退出机制，严重违法者不能再涉足建筑行业。政府部门要将有关信息及时公示，对检查中发现的好的做法要在网上推广，尤其是事故处理情况要及时上网公示，增加透明度，随时接受人民群众的监督。接受群众的举报投诉，第一时间回应社会关切，提高应急处治能力，把建筑安全问题解决在萌芽状态和发生之初，并将处理结果及时在网上向社会公布。同时要正确引导，让社会大众更多以理性的行为参与管理，这样的参与效果更好，也更深入。

七、结束语

本文从管理学中管理幅度与管理层次关系原理这个角度来分析当前建筑安全监督管理中存在的问题，并横向与质量监督、招标管理、造价管理等部门管理进行比较分析，参考国外建筑安全管理模式，引出破解矛盾的方法——构建新的管理模式，大力培育建筑安全管理的中介机构，动员社会力量协同管理。

总之，建筑安全监督管理是政府的一项基本职责，针对目前转型期出现的问题，我们一定要认真研究分析，转变观念，积极探索创新管理模式，为社会的和谐发展作出应有的贡献。

参考文献

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