农村养老保障政策取向——基于情境认知的视角

黄俊辉 李 放

农村养老保障政策取向
——基于情境认知的视角

黄俊辉 李 放

借用情境认知理论审视新中国成立以来农村养老保障政策，可以发现，情境切换引致政府情境认知的变化，最终导致农村养老保障政策的“格式塔”转换。当前，我国政府对农村养老保障的情境认知表现为“以人为本”的政策价值和“构建城乡一体化的社会保障体系”政策目标，但需要在情境认知的牵引下对农村养老保障政策进行优化，即在扩大农村养老保险覆盖面和提高待遇水平的同时，发挥政府、社会、市场三方的作用，积极发展农村养老服务。

情境认知;农村养老保障;农村养老服务

农村养老保障政策的变迁轨迹反映出政府情境认知的嬗变，政府情境认知的嬗变恰是推动政策变迁的重要力量。尽管农村养老保障在近年取得了重要的突破，但仍存在种种政策不适应现象。进一步完善农村养老保障政策既是当前理论探讨的热点问题，也是政府决策施政的重要议题。本文中运用情境认知理论对我国三个历史时期农村养老保障政策进行回顾，探究政府情境认知与政策变迁的内在联系，认知目前政府制定农村养老保障政策的具体情境，提出当前及今后相当一段时期内农村养老保障政策的取向，以增强政策制定的针对性和前瞻性。

一、情境认知与政策制定

(一)情境认知理论

情境认知理论是继行为主义学习理论和信息加工理论而发展起来的一种新兴学习理论。自从约翰·西利·布朗、阿伦·柯林斯与保尔·杜吉德于1989年联合发表了论文《情境认知与学习文化》，情境认知理论就开始受到学者们的广泛关注。自20世纪90年代以来，情境认知理论已成为教育学、心理学等领域的一个研究热点。

“情境”一词本身就具有深广的内涵外延。罗格夫认为，“情境既是问题的物理结构与概念结构，也是活动的一项与问题嵌入其中的社会环境”［1］。在此，笔者引用韦伯斯特词典的说法，将情境定义为“与某一事件相关的整个情景、背景或环境”。尽管目前学者们对情境认知的具体描述众说纷纭，但对其实质还是达成基本共识，即知识和认知是在智能体—环境相互作用的情境中互动产生的，它们具备情境性，情境不同，所产生的知识、认知也不同。情境认知讲究把认知放在一个更大的物理和社会的情境脉络当中，是基于特定的情境对知识主动建构的过程。情境不仅涉及某一问题所处的外部环境，而且还是这一问题与外部环境融合而产生的能被人察觉的意向性。

(二)政策制定中的政府情境认知

公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。 政府在政策制定过程中搜索、交换、反馈信息的过程就蕴含着学习的发生。彼得·霍尔干脆认为政策制定就是一种关于社会的学习，政策变化就是社会学习的产物。同时，威廉·邓恩更深入地指出政策问题是思想作用于环境的产物，是通过分析从问题情境里抽取出来的要素建构出来的。［3］这样看来，政策制定是一种学习行为，离不开其所处的环境、情境，即情境认知同样存在于政策制定过程中。当环境中影响政府决策的因素(自然的、社会的)与政策问题融合、渗透、互动，政策问题的情境也就产生了，它对政府的决策行为、政策制定具有显著影响。同时，政府组织必须具备直面社会环境系统的各项挑战和机遇而生成的一种认识能力，即情境认知能力，才能促使政府管理与行政生态环境之间的有效互动。［4］综言之，政策制定是深深地根植于情境当中并伴随政府情境认知而展开的。

任何政策问题都会在当时的宏观政治经济环境下形成一个特定情境，而且宏观经济政治环境中带有普遍意义的要素，诸如主流价值、惯性思维等能渗透到具体的问题情境中来。政策制定首先表现为政府围绕某一政策问题的情境脉络进行互动，在互动中达成该问题的情境认知。恰如学者高文说的那样，“人类活动是复杂的，包括了社会、物理和认知的因素。人们不是根据内心关于世界的符号表征行动的，而是直接通过与环境直接接触与互动来决定自身的行动的。”［5］也就是说人们会基于特定的情境达成认知而采取行动，即基于情境的行动或者情境行动。同样，政府与情境的互动后达成情境认知，情境认知意味着政府在这一政策问题形成基本价值取向，并在其牵引下形成制定政策的价值导向，不同的情境认知产生不同的政策价值，进而向目标，再向工具发生情境性传递，也就是不同的情境认知促成不同的政策价值，不同政策价值最终演绎出不同的公共政策。由于历史条件不同，政治、经济、文化和社会发展状况的不平衡，相似甚至相同的政策问题可能面临悬殊的情境，从而产生不同的政府情境认知，最终导致不同的政策取向。

简言之，公共政策的制定、调整都是源于政府与情境互动中达成的情境认知，源于政府情境认知嬗变。政策变迁的实质就是伴随着政府情境认知嬗变，政策不断调整、更替，从而凸显政策制定的情境性，这一情境性又通过政策价值、目标和工具三个维度由内向外地延伸。可以说，公共政策是“政府—情境”互动的产物，政府与情境互动所达成的情境认知构成了公共政策制定与调整的基础，而公共政策是政府情境认知的具体表现形式(图1)。

图1 政策制定中的政府情境认知

二、政府情境认知下的农村养老保障政策变迁

我国农村养老保障的政策变迁贯穿在“政府—情境”这一互动机制当中。伴随不同情境的切换，政府就农村养老问题达成不同的情境认知，最终演绎成相异的政策取向。经过梳理我国农村养老保障政策变迁历程，可将其划分为三个范式阶段(即三种情境下形成的三种情境认知)，即1949—1978年，1978年—20世纪末，21世纪至今。

(一)1949—1978年

新中国成立初，我国实行计划经济体制，推行以国家为主导的赶超发展战略，利用剪刀差价格机制转移农村的生产资源，形成“重城镇、轻农村”以及“农业扶持工业”的格局。该模式下的制度安排使城市受益不断增多，农村则相对被忽视。在这种背景下，针对农村福利事业，政府与这一情境的互动中达成城乡有别的“权利平等”的情境认知。在这种城乡有别的“权利平等”的情境认知的牵引下，衍生出一套二元福利体系。即国家在城市建立了一套“单位福利制度”，明确单位或国家在城市职工的退休和养老保障中的责任;而在广大的农村地区，养老、合作医疗、五保户供养等福利安排则是建立在农村集体经济的基础上。相关政策如表1所示(尽管这一时期国家没有明确提出农村养老保障这一说法，但当时农村福利事业政策包含养老保障的相关内容)。

表1 1949—1978年农村养老保障的主要政策

随着集体经济成为农村占主导地位的经济形式，农村传统的农民个体的土地保障和家庭保障就转变为以农村集体经济为基础的集体保障。这样，在国家主导下，这种城乡有别的社会主义福利体系基本建成。尽管该政策对农民养老需要的满足水平很低，是一种“生存型”的养老保障，但它是当时集体经济条件下最成体系的社会化养老政策。

表1有关农村养老保障的相关政策反映出当时政府对农村养老问题的城乡有别的“权利平等”的情境认知。城乡有别的“平等权利”是这一阶段农村养老保障政策情境性的重要体现。这一情境性具体表现在政策制定的政策价值、政策目标和政策工具三个维度。在政策价值上，城乡居民享受有差别的“平等权利”。之所以说是有差别的“平等权利”，是因为人人都能享受到当时的福利保障，城市居民享受国家提供的充分保障，农村居民只能享受些微的农村集体保障。这是本质性的差别。在政策目标上，就是围绕建立社会主义福利体系而展开。在政策工具上，农村养老保障是通过农村集体而非国家提供的，农村集体事实上充当农村养老问题以及农村福利需求的政策工具。

(二)1978年—20世纪末

1978年，党的十一届三中全会后，政府视发展经济为中心任务，却只把发展的重点放在狭义的经济维度上，结果就是追求GDP增长成为衡量政策成功与否的标准尺度，社会保障、公共服务等在政府议程中只能居于边缘地位，即便是20世纪80年代中期开始的社会保障制度改革也只是作为经济体制改革和国企改革的配套措施而出现。同时，社会保障制度改革更多的是涉及城镇而非农村。政府对农村问题的认知集中在发展农村经济、增加农民收入上面。在政策制定过程中，政策跟价值挂钩，价值将演绎为政策。［6］这一时期GDP至上的观念成为政策制定的主导价值，社会保障等社会政策从属于经济政策，作为经济政策的附庸而存在，社会保障更未被视为城乡居民应该平等享有的一项权利。按照“政府—情境”的分析框架，政府与情境的互动达成某一问题的认知，因此，这一时期政府对农村养老问题的认知也带有经济政策思维的惯性。情境的变化需要与之相适应的公共政策，政府与这一问题情境发生互动而形成的情境认知引导着政策的制定和调整。在这一阶段，政府所制定的政策(表2)充分显现出这一时期农村养老保障政策的情境性，也是政府对农村养老问题的情境认知结果。

表2 1978年—20世纪末农村养老保障的主要政策

从表2中相关政策文本可以看出，政府并没有明确自己在农村养老保障中的财政责任，而是将筹资的主要责任留给农村集体和个人。受GDP至上观念的影响，政府有意识地弱化了自己对于农村养老保障的责任和功能，有计划地退出农村养老保障领域，强调个人或市场的作用。如农村社会养老保险最后演变为农民的个人储蓄行为，五保供养的经费来源于农村集体。可是，随着家庭联产承包责任制的施行，人民公社“三级所有，队为基础”的集体经济日渐被以家庭为基础的经济形式所取代，集体经济实力被大大削弱，农村集体的“生存型”养老保障举步维艰。作为这一时期政府关于农村养老问题的情境认知的最终结果，那就是“土地再一次承载起作为生产资料和社会保障的双重功能，对老年人来说，土地保障和家庭保障再次成为占绝对主导地位的保障方式”［7］。

这一阶段政府对农村养老保障的情境认知带有明显的经济政策导向，而且，政府将主要责任推给农村集体和个人，农村集体和个人成为这一时期解决农村养老保障的主要政策工具，政府在农村养老保障方面存在责任缺失，从而导致农村养老保障的“制度真空”。

(三)21世纪至今

进入21世纪，我国政府开始对经济增长方式及其带来的环境污染、生态环境恶化、收入分配不公等问题进行深刻反思，这直接推动了“科学发展观”和“和谐社会”两大崭新发展理念的诞生。以人为本、和谐发展、公平正义等概念随即成为党和政府施政的主导理念，也是公共政策追求的价值目标，这些政治元素构成了社会保障制度改革的重大背景。

2000年，我国60岁以上人口达1．34亿，占总人口的10．2%;65岁以上人口达8 811万，占总人口的6．9%。其中农村老年人口达5 938万，占老龄总人口的67．4%［8］。从统计数据可以看出，我国从2000年开始步入老龄化社会，而且人口老龄化将会在2010年以后呈现加快趋势。农村的老龄化程度较城镇更为严重，加之农村青壮年劳动力大量外出务工、家庭结构小型化、农民收入过低、土地产出收益下降等因素，导致家庭保障和土地保障与农民养老需求的矛盾不断显露。政府长时间在农村养老保障方面的责任缺失和原有政策设计受到社会各界的责难。邓大松、林毓铭、谢圣远等指出，改革开放20多年的农村经济政策几乎没有涉及农村社会保障改革问题，20世纪80年代后期和90年代初先后推行的农村救灾合作保险改革举措和农村社会养老保险，充其量只是一种部门行为，不仅受到来自其他部门的干预，而且被归入加重农民负担甚至认为是引发农村不稳定的因素之一。［9］

政府在与农村养老保障问题的互动中达成了崭新的情境认知，直接催生了一系列农村养老保障的新政策(表3)。

表3 21世纪至今农村养老保障的主要政策

从表3有关农村养老保障的政策输出来看，政策设计已经强调政府在农村养老保障中的财政支持，而非像以往的政策扶持。例如《农村五保供养工作条例》(新版)将“从村提留或者乡统筹费中列支”修改为“在地方人民政府财政预算中安排”，新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，而农村最低生活保障资金直接从地方政府财政预算中列支。政府在农村养老保障的责任回归反映出这一时期政府的情境认知，那就是社会保障不能作为经济政策附庸而存在，它应该是公民平等享有的一项权利。“以人为本”的情境认知转变为政府制定农村养老保障政策的主导价值，从养老救助、养老保险和养老福利三方面采用政府、农村集体、市场、家庭、个人的混合性政策工具逐步满足养老需求，最终实现“以人为本”的价值理念。诚如岳经纶教授所说的，“人类需要的满足和公共福祉的增进开始成为社会保障改革的出发点，我国的社会保障制度正在经历从‘社会身份本位’的社会保障(social status-based social security)向‘人类需要本位’的社会保障(human need-based social security)转变的过程。”［10］

关于农村养老保障政策的回溯性描述既可以帮助人们从总体上把握政府关于农村养老保障问题情境认知的变化轨迹，又能对三个阶段农村养老保障政策加以科学的理解。纵观我国农村养老保障政策的三个阶段，可以发现我国政府围绕农村养老保障问题的情境认知深受宏观政治经济环境的影响，在政府与情境的互动下表现出政府在某一阶段对农村养老问题认知的情境性。这一情境性集中体现在政策制定的价值、目标和工具三个维度，呈现出不同的政策情境性，继而产生政策的“格式塔”转换(表4)。

表4 新中国成立以来农村养老保障政策的三种情境性

三、农村养老保障政策优化

截至2009年底，我国60岁以上老年人口有1．67亿，其中1．05亿是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1．69倍。城市老年人口比重为7．97%，而农村老年人口比重已超过18．3%，农村人口老龄化程度是城市的2．3倍。其中，农村80岁以上高龄老年人增加到1 100万，占农村老年人总数的11．3%。此外，还有部分失能老人1 894万。预计到2045年，我国农村80岁以上老年人占农村老年人的比例将超过22%。总体来看，我国农村人口老龄化将在2011—2020年快速发展，2021—2033年高速攀升，2034—2060年持续高位运行。［11］在这庞大的农村老年人口背后的养老保障实际情况如何?这是政策制定和调整的重要前提。

据有关研究显示，截至2008年396．02万“三无”老人得到了基本生活保障，1 324．66万贫困老人得到了最低生活保障，［12］养老救助对弱势老人基本达到了应保尽保。截至2010年3月底，全国新农保参保人数达4 685万，领取待遇人数为1 570万。［13］到2020年，新农保将实现对农村居民的全覆盖，待遇水平逐步提升。可见，农村养老保障政策成效逐渐凸显。在农村养老保障领域，政府将政策重点放在养老救助和养老保险的覆盖面和待遇水平上，缩小城乡差距，这无疑是必需的。但养老救助和养老保险只能满足农村老年人的物质生活需求，保证其日常生活，而老年人的精神生活、卫生护理、生活照料等需求则难以通过养老保险和养老救助加以满足;而且养老服务没有被提到重要的议事日程。从现实情况来看，农村老年人的养老状况是不尽如人意的，如精神生活极度贫困，日常消遣活动和亲情呵护缺少，而且相当数量的老年人缺乏正常的医疗护理、生活照顾。如学者刘发跃，谭克俭、丁润萍等通过实证研究发现，农村老年人的身体普遍较差，健康状况令人担忧，随着年龄的增长生活自理能力逐渐下降［14-15］。贾海龙，汤芝兰等的研究指出，不少农村的大部分老年人特别是高龄老人患有各种轻重不一的慢性疾病，但因为家庭经济拮据和昂贵的医疗费用而看不起病，农村老人看病难的问题普遍存在［16-17］。黄佳豪研究发现，农村老人平时的消遣活动很少，精神生活贫困，而且丧偶老人的精神更加空虚，缺乏亲情呵护［18］。伴随人口老龄化持续加剧，家庭养老功能弱化，农村老年人各方面的养老服务需求将持续增长，政府必须对当前“重经济福利而轻养老服务”的现实作出回应。

如前文所述，政府情境认知将在很大程度上左右政策制定和调整，政策的制定是在一个更大的社会脉络和情境中主动建构的过程。当前，以人为本的价值理念已经成为党和政府的主导性政策价值。政府对农村养老保障问题的情境认知可归纳为以人为本的政策价值，多元混合的政策工具和构建城乡一体化社会保障体系的政策目标。那么，在发展农村养老服务问题上，以人为本的政策价值必定会渗透到这一问题上来，以人为本是优化农村养老保障政策的出发点和归宿点，只重视养老保险、养老救助等经济型福利而忽视养老服务的政策设计难以满足农村老年人的养老需求。农村养老需求不仅仅是农村老年人的经济型福利，精神慰藉、生活照料等养老服务同样是老年人的迫切需要。从以人为本的政策价值和构建城乡一体化的社会保障体系的政策目标来看，养老服务是目前农村养老保障政策所忽视的，也是当前农村养老保障政策的调整方向和取向，更需要政府基于情境的行动，即开展农村地区的养老服务，优化农村养老保障政策。

政府的情境认知需要通过具体的政策工具才能予以实现。在当前政府关于农村养老保障的情境认知中，多元混合的政策工具已成为政府制定政策的共识，而非政府大包大揽、亲力亲为。同样，农村养老服务的供给也应该采用多元混合的政策工具。在继续扩大新型农村养老保险的覆盖面和提高待遇水平的基础上，运用政府购买服务的方式发展农村地区的养老服务，发挥农村集体、民间非营利组织、市场等的作用。这是我国农村养老保障政策优化的导向，其中政府主要在政策制定、资金供给和运行监管三方面承担起发展农村养老服务的责任。

(一)政策制定

政策可以为农村养老服务提供一个整体发展规划和分步推进计划，是落实政府农村养老服务责任意识的举措。政府近年先后出台的《关于加快发展养老服务业的意见》和《关于全面推进居家养老服务工作的意见》虽对养老服务做出了相关说明，但并未对政府购买服务的具体操作做出规定。政策扶持是引导社会资金发展养老服务所必不可少的，同时如何处理农村养老服务中政府与其他各方主体之间的权利义务关系更是政策制定的关键所在。

(二)资金供给

养老服务带有公共产品的属性，政府具有不可推卸的责任。政府不仅需要制定相关政策，还需要给予足够的财政支持。尽管政府可以不是具体养老服务的提供者，但政府通过购买服务的方式满足农村老年人的养老服务需求，另外在各种公益性老人院、福利院等基础性养老设施、服务的建设、供给方面，政府同样承担资金供给责任。

(三)运行监管

赢得社会公众的满意是政府购买服务的目的所在。在实行政府购买服务的过程中，政府除了制定政策，规定各方主体在服务供给中的权利义务关系并提供资金确保基础性养老服务之外，还需要监管农村养老服务生产者、供给者的行为，了解服务质量和农村老年人的满意度，评估服务项目等，确保农村养老服务供给的规范化、制度化。

四、结语

农村养老保障政策在三个历史时期呈现出不同的情境性，是政府对农村养老保障情境认知的产物。这与情境认知理论所谓的知识是在“智能体—情境”机制互动中产生是相契合的。政府情境认知嬗变推动着政策价值、目标和工具的转变，进而呈现农村养老保障政策的“格式塔”转换。当前，我国政府在对农村养老保障的政策价值、政策目标认知清晰的前提下，必须在进一步扩大农村社会养老保险的覆盖面和提高待遇水平的同时，通过政府购买服务的方式，发挥政府、市场、社会三方主体的作用，积极建立农村养老服务，改变当前“重经济保障轻服务保障”的政策格局，优化农村养老保障政策，满足农村老年人物质、精神慰藉、生活照料多方面的养老需求，实现以人为本的价值理念。这样，才有助于政策制定更具针对性、前瞻性、有效性，保证政策供给更好地满足养老需求。

［1］ 高文．教学模式论．上海:上海教育出版社，2002:299

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［4］ 刘祖云，杨华锋．政府的“三种能力”:情境认知、组织调适与社会治理．上海行政学院学报，2009(1)

［5］ 高文．情境学习与情境认知．教育发展研究，2001(8)

［6］ 梁鹤年．政策规划与评估方法．北京:中国人民大学出版社，2009:30

［7］ 许亚敏．我国农村养老保障制度建设的现状评估与政策取向．经济研究参考，2010(35)

［8］ 国家统计局．2006年中国统计年鉴．北京:中国统计出版社，2005:102-104

［9］ 邓大松，林毓铭，谢圣远，等．社会保障理论与实践发展研究．北京:人民出版社，2007:351

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［11］ “我国农村老龄问题研究”课题组．中国农村人口老龄化快速发展，学者吁构建社保体系．人民日报，2011-04-29

［12］ 沈苏燕，李放．农民养老保障的政策契合与协同．改革，2010(9):93-97

［13］ 丁建定，郭林．新农保的“协调”与“配合”——新农保可持续运行应注意的几个问题．中国社会保障，2010(7):23-24

［14］ 刘发跃．我国农村老年人生存状态实证分析．内蒙古财经学院学报，2008(3):5-9

［15］ 谭克俭，丁润萍．农村养老保障现状及其支撑条件——对山西农村调查资料的分析．南京人口管理干部学院学报，2008(4):5-10

［16］ 贾海龙．对我国中西部农村老年人生活状况的调查及分析．黑河学刊，2005(9):117-120

［17］ 汤芝兰．农村社会养老保障面临的新形势及对策——昆明地区农村养老情况调查．思想战线，2003(5):82-87

［18］ 黄佳豪．革命老区农村老年人养老现状的调查与思考．大连干部学刊，2008(1):12-15

Tendency of Rural Old-Age Security Policy——From the Situational Cognition Perspective

Huang Junhui Li Fang

By using the theory of situation cognition to examine rural old-age security policies since1949，we find that context switching effects government to changed their situational cognition，which eventually caused the gestalt transformation of rural old-age security policy．Currently，the Chinese government’s situational cognition to rural old-age security can be presented as“human-oriented”policy value and“construction of urban and rural integration system of social security”policy goal，but still needs to optimize rural old-age security policy in situational cognition，it means expanding coverage and improving rural endowment insurance treatment level at the same time，play the role of government，society and market，vigorously developing the services for rural old-age．

Situational cognition;Rural old-Age security;Services for rural old-age

2011-05-09

黄俊辉，南京农业大学公共管理学院博士研究生;李 放，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，邮编:210095。

(责任编辑:连丽霞)