从“风险”到“危机”:基于传递关系的动态框架分析

徐艳晴

(1．南京大学政府管理学院，江苏南京 210093;2．海南大学政治与公共管理学院，海南海口 570228)

从“风险”到“危机”:基于传递关系的动态框架分析

徐艳晴1，2

(1．南京大学政府管理学院，江苏南京 210093;2．海南大学政治与公共管理学院，海南海口 570228)

在“风险—突发事件—危机”动态分析框架下，危机不是突发事件，而是由突发事件引起的一种状态、情境。这种状态、情境之间相互链接，有着广泛联系，对社会和组织机构的基本利益和结构、基本价值观和道德造成了威胁性后果，引发危机的导火线是带有“灾害”性质的常规突发事件和“灾难”性质的非常规突发事件，风险社会里的人为风险导致了突发事件的产生，因此引发危机的根本原因是风险。为此要进行系统的、多中心的治理。

风险;突发事件;灾难;灾害;危机

随着经济与科技的高度发展，公共管理的生态环境越来越呈现出复杂性、非线性和不确定性的特征，世界范围内的突发事件频繁爆发，且发生频率呈明显上升趋势。处于“经济转轨、社会转型”时期的中国，亦不断遭受各类突发事件的侵扰，如2003年SARS事件、2007年“香蕉致癌”农业突发事件、2008年“三鹿奶粉”事件，这些都表明人类进入风险社会的脚步明显在加速。对此，学术界展开了应对突发事件、危机管理、风险社会等理论的研究。本文旨在厘清危机、突发事件、风险等概念及其发展和传递关系，为当下进行的相关研究定下明晰的研究框架。

一、“危机”到“风险”的传递关系动态分析

(一)危机

汉语中的“危机”，一般来说对应的是英文的“Crisis”一词，而Crisis一词来源于希腊语中的Krinein，其原始含义是一个医学术语，指游离于生死之间的状态。随着时代的发展，这个词的含义不断扩展，适用的对象不断扩大，人们赋予它的含义也逐渐丰富。对于什么是危机，中外的专家学者和研究人员见仁见智，各自依据不同的标准，给出了自己的定义，主要有以下几种观点:

第一种观点是把危机界定为情境、形势、状态等［1－5］。危机研究的先驱赫尔曼认为:“危机是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。”1997年版的《韦伯词典》则将其定义为极端危险和困难的不稳定形势。美国危机管理专家斯蒂文·芬克认为:“危机是指事件处于即将发生决定性变化的一段不稳定的时间或一种不稳定的状态”。沙拉夫等认为，危机是一种不正常的情形，它给正经事带来某些特别的、高度的风险，并且，如果不小心管理的话，还将发展成正经事。马建珍指出:“危机是指社会遭遇严重天灾、疫情或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态。”高鹏程认为，危机是特定时空中具体个人和组织所面临的必须抉择的局势。

第二种观点是把危机界定为事件。罗森塔尔认为，危机就是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”［6］25巴顿认为，危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”［7］。斯瑞嘉和凯斯堤引用米特洛夫等的观点，认为在组织的背景下，危机定义为可以摧毁和影响整个组织的事件［8］。我国著名公共危机专家薛澜、张强、钟开斌认为危机是指“对社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件”［6］95。当然，他们同时提到“危机必定是突发事件，而突发事件未必就形成危机”［6］33。

张成福教授把第一种观点和第二种观点相结合，认为，危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产和环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对［9］。

第三种观点是把危机界定为灾难。杰克逊引用巴顿的观点，将广义的危机定义为“部分社会系统的输入系统所产生的巨大的、不利的变化”，他自己则将相对狭义的危机与灾难等同起来［10］。

第四种观点是把危机界定为后果。童星教授在《风险危机灾害管理理论框架》专题讲授中，认为“危机”则指称突发事件对于广泛联系、相互链接、动态发展中复杂世界的后果。

综观以上四种观点，笔者认为危机不能简单地界定为事件，虽然危机的表现形式是威胁性事件，但是“事件”未能揭示危机的本质，因为危机状态不仅仅是一个或多个突发事件，而是涉及到内外部多种复杂关系的情境，所以相比第二种观点，笔者更认同第一种观点。而第三种观点把危机界定为灾难，和第二种观点一样，没有清楚界定危机威胁性形式、状态的本质。大家知道危机又是由特定突发事件引起的，带来了威胁性的后果，所以第四种观点有其合理性。所以，笔者认为危机是由突发事件引起的一种状态、情境，这种状态、情境之间有广泛联系、相互链接，对社会的、机构的和组织的基本利益和结构、基本价值观和道德造成了威胁性后果。

(二)灾难、灾害和突发事件:危机产生的导火线

仅明晰了危机的概念是不够的，因为在日常生活和研究中，危机和其他一些概念紧密相连，如在上文提到的引发危机的“突发事件”，杰克逊提到“灾难”，以及童星教授在《风险灾害危机管理理论框架》专题中提到的“灾害”。在此要清晰地界定这些概念并厘清它们之间的关系。

童星教授在《风险灾害危机管理理论框架》专题中提到的“灾害”的概念，并把其等同于“突发事件”，杰克逊提到了“灾难”，那么灾害是否就等同于灾难呢?笔者认为两个概念的差异表现在危险性和对人类生活的威胁程度上。如在一场灾难中，往往是社区内大多数乃至所有建筑物都遭到严重破坏，而在一场灾害中，可能仅有一部分房屋遭到损坏;在灾难中，大多数日常社会功能受到干扰，以至于出现大范围停水、停电、邮政服务或电话服务以及其他通讯和交通方式也被迫中断，而灾害却没有达到这种程度。所以，古兹查可认为，灾难是一种产生重大损伤或破坏的危险事件［11］。佩瑞认为，灾难是造成社会或者其较大子系统(比如地区和社区)社会性混乱和物理性损伤的非常规事件［12］。

中文的“突发事件”这个概念，是当代中国人“约定俗成”的名词，一般指代的是突发的公共事件。林汉川认为，所谓突发事件是指突然发生的危及到生命财产的重大事件，诸如飞机失事、火车脱轨、轮船沉没、毒气泄露、食物中毒、火灾、爆炸坍塌等恶性事故［13］。袁辉认为，突发事件就是在特殊情况下，由于系统内部情况和外部环境发生了急剧的变化，系统的稳定性和可控性遭到破坏，系统行为出现异常情况而发生的一类无秩序的意外事件［14］。赵伟鹏认为:“所谓突发事件，是指超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件。突发事件会对其相关的政府组织构成威胁，重大的、涉及面广的突发事件还可能使政府组织处于危机状态。”［15］王郅强认为，所谓“突发公共事件”就是指由于矛盾、冲突的积累而导致公共组织处于严重威胁、具有不确定性和压力状态下，为使其摆脱或减少这样的危机情境带来损害，必须要对其作出关键决策的事件［16］。

笔者认为以上的界定都有其合理性，林汉川的界定强调了突发事件对人民生命财产带来的威胁;袁辉的界定用系统论分析了突发事件的原因和过程;赵伟鹏和王郭强的界定都从组织危机的角度对突发事件进行了认定，抓住了突发事件的突发性、情急性，有可能转变为危机的特点。笔者采用2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》中，把突发事件界定为“突然发生、造成或可能造成严重社会危害，需要采取措施予以应对的事件”的界定方法，但是不采用将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的分类方法，把突发事件分为常规型和非常规型。常规突发事件，虽然也是突然发生且具有危险性，但这类事件发生的可能性、发展过程以及结果一般都具有一定的规律性，而且其破坏程度也是有限的，如常见的火灾、矿难和一些局部性的自然灾害等，在处置这类事件时候，可以用已形成的三个基本工作模式:组织化体制、专业化队伍和程序化处理的应急管理模式。而非常规突发事件是指没有或极少经历过的、缺乏对其演化规律的知识和处置经验的突发事件，其特点是:发生异常突然，扩展迅速，具有高度不确定性，预测非常困难。例如，美国的9·11事件和卡特里娜飓风、我国2003年的“非典”、2008年南方冰雪灾害和2008年5月12日发生在四川省汶川的特大地震灾难等，这些事件发生后，给社会秩序和人们生命财产造成了巨大危害，对国家政治经济和社会生活造成了重大冲击。

童星教授把各类“灾害”抽象为“突发事件”，笔者认为这样的理论框架具有很大的包容性，正如童教授所言，这样具有高度的抽象化，无论是自然灾害，还是人为事故，甚至是“体制部门正常运行的例外”，都可以被涵盖在内。具有高度的中性化，不再被区分为外来的、人为的、例外的，都是突发的、出乎意料的。在中国当前的政治和社会情境中，“突发事件”的概念尤其容易被人们接受，但灾害不等同于灾难，笔者在童星教授的理论框架中做了一个细分，认为灾害为常规突发事件，一般可以用组织化体制、专业化队伍和程序化处理程序的应急管理模式来处理;灾难为非常规突发事件，与传统的灾害相比较，人们很少了解这类非常规突发事件的演化规律，从而很难事先做出预防，对国家政治经济和社会生活造成重大冲击，整个社会秩序、社会价值观和公众生存状态都受到严重破坏，进入危机状态，要进行相应的危机管理。

(三)风险:突发事件产生的诱因

风险最初的含义就是指某种损失发生的可能性。而后，风险被当作一个专用术语，在经济学和统计学中得到了发展。美国经济学家弗兰克·赖特认为，可以用概率表述的随机状态为风险，无法用概率表述的随机状态为不确定性［17］。后来关于风险决策的风险，也有人去探索其可能适用的分析模型。但只是在德国学者乌尔里希·贝克提出“风险社会”论题以后，“风险”才真正从一种局部领域的现象，上升为一个用来刻画整个社会根本特征的核心术语。他认为风险是一个表明自然终结和传统终结的概念，或者换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明，以便自己的决定使得会造成的不可预见的后果具有可预见性，从而控制尚可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种(发展带来的)副作用［18］。同时，贝克非常强调风险社会所面对的风险，截然不同于以往的风险形式。在风险社会中，未知的和意外的后果几乎成为历史和社会的主控力量。这种风险甚至能超出时空的限制，风险和危害并不仅限于事件的发生地，跨越国界乃至遍布全球是经常的事情;而且风险和危害也不仅限于现在，尚未出生的人或未来数代的人都可能受到当前事件的危害［19］。英国学者安东尼·吉登斯也对风险社会理论进行了精辟而独到的解释，他把风险分为“外部风险”和“人造风险”两类:前者指外部的因传统和自然因素而引起的客观危险;后者指由于不断发展的知识对这个世界施加影响时所产生的风险，是指在没有多少经验的情况下所产生的风险。“我们每日所面临的风险是无所不包的，它们不是自然性风险，也不是由于人们的行动或住所选择而暴露其中的风险，我们无法选择是否接受它们，它们是被我们的专家系统所制造设计出来的。”［20］“人造风险无法精确计算，也谈不上对风险结果的预测，这就使人们陷入前所未有的风险困境之中”［21］。所以，笔者认为“风险”本身并不是“灾难”，而是一种危险和灾难的可能性，但它无处不在，无时不有，业已成为当代社会的主要特征。

二、风险治理—应急处理—危机管理

人为风险导致了突发事件的产生，如地震、极端天气等自然灾害通常被认为是突发的，似乎与风险无关;但事实上，越来越多的证据表明，它们与人类的活动密不可分，其社会属性越来越明显，导致自然灾害的人为风险逐步占据了主导地位。至于几乎全由人为因素引起的事故灾难和群体性事件，则明显源于社会目标单一、社会结构失衡、社会关系失调、社会冲突增生的社会风险及其不断的积累。当突发事件发生后，要及时进行应急处理。如果处理得当，就不一定会进入危机状态;反之，若处理不当，就有可能导致社会或者其较大子系统(比如地区和社区)社会性混乱和物理性损伤的危机后果，进入了危机状态。当社会处于危机状态时，就要进行危机管理。

图1 风险治理—应急处理—危机管理框架

在“风险治理—应急处理—危机管理”的框架下(见图1)，要注意主动、系统、动态相结合。风险治理要加强风险舆情管理。从中国国情出发，借鉴国外的成功经验，建立以政府为主渠道的、多层次的、覆盖整个社会的舆情信息网络，建立健全的全面反映风险的警情、警兆、警报系统，随时收集和关注相关信息和事态动向，及时分析预测不安定因素的动态，一旦发现相关的苗头信息后，做到快速反应，早发现、早报告、早控制、早解决，争取处置工作的主动权，把事件控制在始发阶段，解决在萌芽状态，避免工作的被动。同时要加强风险评估，建立综合性、多元化、全方位的信息收集网络，对有关风险源等信息进行科学分析，去粗取精、去伪存真，保证信息的时效性、准确性和全面性，并在此基础上政府要建立重大事项风险评估制度，在进行牵涉相当数量群众切身利益的重要改革之前要开展深入调查、分析、预测，全面掌握情况，对可能出现的风险作出正确评估。应急处理要健全应急预案。根据我国现行法律与政策的要求，按照企业事业单位或社区层级，区、县政府层级，地、市政府层级，省、自治区、直辖市政府层级，以及中央政府层级五个层次制定应急管理预案。明确制定每一项职责的具体实施程序，包括预防、预备、响应、恢复四个应急步骤，详细规定事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做、如何做。每种应急预案应对紧急情况处理要提供简述、必要的说明，对潜在事件进行分析并说明所采取的预防和控制事故的措施，并说明应急行动前所做的准备工作，给出任何事件都可适用的应急行动程序，列出针对具体风险事件的应急程序，最后说明事故现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复行动。无论应急预案有多少级别，属地管理应是基本的应急原则之一。这一原则决定了应急预案的启动应按照分级管理、分级反应、自下而上的程序进行。危机管理要提高危机决策水平。危机决策是非常规、非程序化的快速决断，应在遵循决策一般规律的前提下，使具体的操作程序更加简捷、明快。应抓住五个关键问题，即:每一个备选方案的优缺点是什么?哪一个备选方案可能是最佳的?有无未能满足的条件?如何最小化潜在的成本以及风险?实施、监控及防止意外事故需要什么附加计划?然后在对备选方案可能发生的结果逐个作出评价，对不确定的因素作出估计，最后展示决策选定的满意方案［22］。重视决策咨询系统建设，合理发挥决策咨询机构、民间研究机构在应急管理中的智囊作用，建立专家会商和紧急咨询制度。运用各种信息网络技术以及决策论、运筹学、预测学、博弈论、系统论等现代数学工具，善于使用快速多目标演算法、决策分析法、决策支持模型法、情境演化法等多种方法，力争基于危险性分析的优化决策与救援处置技术取得突破，从动态性中把握规律性，为快速决策提供技术支持和备选方案，提高应急管理快速反应能力。

由上文的传递关系分析可知，人为风险是“灾害”性质的常规突发事件和“灾难”性质的非常规突发事件产生的诱因，突发事件是危机产生的导火线，危机是由突发事件引起的一种状态、情境，这种状态、情境之间有广泛联系、相互链接，对社会的、机构的和组织的基本利益和结构、基本价值观和道德造成了威胁性后果。所以，引发危机的根本原因是风险。

要进行风险治理、应急处理、危机管理三者缺一不可的系统的治理，不仅要控制事态，减少损失，还要修复政府形象，增强政府合法性，更要借此契机推动社会改革，优化治理结构，以此达成社会的长治久安。同时要强调多中心治理，通过政府与社会各种力量之间的互动形成共同治理，整合民间不同领域的力量，将民间资源导入国家和社会发展的行列，形成国家建设的协作网络，共同参与风险治理、应急处理、危机管理。

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From Risk to Crisis: Dynamic Frame Analysis Based on Transmit Relationship

XU Yan-qing1，2
(1．School of Government of NJU，Nanjing 210093，China;2．School of Politics＆Public Administration，Hainan University，Haikou 570228，China)

In the dynamic analysis frame of risk-sudden event-crisis，crisis is not sudden event，but a kind of state or condition caused by sudden event．Such states or conditions are inter-linked and have extensive connection，which creates threatening results to the basic interests，structure，primary values and morality of society and organization;the fuses which lead to crisis are normal and/or abnormal sudden events with disastrous nature;in risk society，man-made risks result in sudden events;so the fundamental reason for crisis is risk．To this end，governing should be practiced systematically and with multi-centre．

risk;sudden event;disaster;calamity;crisis

C 93

A

1004－1710(2011)04－0043－05

2011－03－10

国家社会科学基金项目(09BZZ025);海南省哲学社会科学规划课题(hnsk08－13)

徐艳晴(1980－)女，浙江宁波人，南京大学政府管理学院2009级博士研究生，海南大学政治与公共管理学院讲师，主要从事公共管理理论与组织管理研究。

［责任编辑:吴晓珉］