城中村房屋租赁市场的特质与管理的理性协调

刘筱 翁富华

导读：城中村住宅管理一直是政府工作的重要课题，管理的好坏影响到千家万户公民的切身利益及社会和谐。城中村的违章搭建、封闭租赁、政府缺失、治安困惑、严法宽行等问题，揭示了城市出租屋现有管理模式的严重缺陷。为此，包容性解决城中村问题、正视廉租房供需问题等，应该成为房屋租赁市场健康发展的方向。

关键词：房屋租赁 出租屋管理 廉租房供需

大规模房屋租赁行为和房屋租赁管理在深圳是20世纪90年代以来凸现的问题，而深圳的特殊在于，租赁行为主要集中在特区内外遍布的城中村。目前关于它的研究还主要集中在与之相关的社会问题上，如农村城市化、城中村治理、城市移民等，而关于城中村房屋租赁的研究也主要集中在与之相关的法律法规层面的描述性和解释性研究上，如对租赁合同的研究等，还未对主要由低收入人群构成的城中村作本质层面上的探究。而国外，关于低收入人群住房保障研究非常广泛，并已取得了很好的社会实践效果，如国际公有土地租赁制度研究、贫民窟研究、公屋研究等。由于存在的社会背景、文化习俗、政治制度的相异，这些研究目前只能是参考性的，并不能切实指导中国的现实问题。

城市化，就是大批农民进入城市并能够世世代代生存下去，彻底转变为城市居民，享受城市现代生活过程。而农民进城能够就业居住，拥有生活基础，则是城市化的前提。在实地考察中我们发现，城中村的出租屋就像国外的公民窟一样，问题很多，但却是城市边缘人群的乐土。因此在改造“城中村”过程中，妥善安置外来人口，加强出租屋管理，让他们有能够继续安身立命的廉价出租屋，是一个重要问题。如果我们继续采取重“堵”轻“疏”的政策，那结果就不仅仅是突显城中村的各种弊病。

深圳宝安区是外来务工者最集中的地区，对于解决城市发展和外来人口居住问题起到重要作用，但是城中村所存在的形形色色的问题已经逐渐成为城市化过程中的瓶颈，已产生管理对象模糊、法律纠纷缺乏依据等一系列问题，对城中村多种违法行为，政策上起不到制约作用。

为了对城中村问题展开深入的实证研究，本文以深圳宝安区城中村为研究对象，实地调查宝安河西社区下辖的河西旧村（历史村落）和金雅园（农村宅基地），并以这两个村落为案例，梳理宝安区城中村住宅市场的二十年发展情况和发展动因，分析快速城市化过程中集体经济所起的作用，并透过公共政策分析探讨城中村租赁市场的管理方式。

一、深圳宝安区城中村现状

为进一步了解实际问题，笔者实地考察和走访了宝安河西社区下属的河西旧村和金雅园小区，并做了20户、50人的访谈调查。这里属于改革开放早期的城中村，共有400多栋出租，4800间可供出租房，可以容纳上万人，多数外来劳务工居住于此。虽然住在里面生活相当便利和廉价，但是环境和治安等管理上的空缺，极易诱发许多隐患问题。

（一）违章搭建普遍，环境污染严重

通过访谈调查，有近四分之一的居民对所在小区的环境不满意（表1）。一是土地利用结构不合理。近几年居住用地和商业用地有较大幅度的增长，而教育、文化、卫生、体育、绿地、道路、广场用地等社会公益性用地，比例明显偏低。二是城中村私宅建设违章现象普遍。游离于城市规划管理之外的城中村，建设标准和秩序失控，开发强度过大，建筑密度过高，市政基础设施滞后，环境脏乱差等。三是市政设施服务状况恶化。这两个城中村社区，存在着河水污染、疾病传染等一系列的安全问题，尤其是居民生活垃圾导致河西旧村的“母亲河”污染严重。

（二）封闭租赁系统，经营风险很大

从政府与市场关系来看，市场的作用没有得到很好的体现。由于自身习惯素质和经营能力等原因，股份公司原村民和外界几乎不进行信息技术资金和人才的交换，形成了一个以房屋租赁业为核心自我封闭的经济系统。城中村经济的封闭性特点导致了股份公司产业结构单一的特征和对地租的绝对依赖性，抗风险能力薄弱。除此之外，股份公司还要承担物业管理以及辖区内公共设施的配套建设、治安卫生等社区管理事务，用于投资再生产的资金十分有限。

（三）股份公司管理，城市政府缺失

城中村出租屋的管理问题，事实上是城市政府委托股份公司进行社区管理的方式所造成的委托管理，意味着是一种间接的管理。城中村内的几乎所有社会事务都由股份公司负责，大多数城中村的股份公司并没有能力以城市社会的管理方式，有效管理城中村公共事务。即使采取了一些针对外来人口的管理措施，但面对数量庞大、构成复杂的外来人口，仍然显得束手无策。这其中既有股份公司管理上的不足，更有城市政府管理上的缺失。面对治安严重的河西旧村和金雅园，股份公司采取了封闭式管理，在所有道路出口安置关卡、安排治安人员站岗，对于小道、小路安装电子眼，实行严密监控，但是如此过度管理，却造成手段更诡秘的社会问题。

（四）缺乏有效管理，社会治安困惑

由于缺乏对外来人口的有效管理，城中村常常成为违法犯罪分子的据点和违法犯罪行为的主要发生区域，对深圳社会治安的危害很大。调查资料显示外来人口成为深圳市主要的犯罪群体城中村和出租屋是其主要落脚点和违法犯罪场所。人口超高密度聚集所引发的社会问题使城中村成为社会关注的焦点地区，在该两小区进行的访谈调查中有七成以上的居民在城中村认为治安最严重的问题是盗窃、抢劫（表2），而且屡治屡犯，危害社会，侵扰居民。

（五）政策严法宽行，难以界定违章

深圳城中村政策法规的制定和执行存在严法宽行的问题，相关政策法规的合理性存在疑义，执行的力度不够坚决。例如土地权属有章无约的问题，城市政府多次强调城中村土地属国家所有，但这只是政府单方面的规定没有完善的配套政策保证股份公司和原村民的利益，因而不被其认可，城市政府与股份公司和原村民最终也没有达成共识的土地契约。此外，城中村违章建设始终难以杜绝的部分原因，是既没有机制，也难以严格执法、强力制止。除了即时查处，历史遗留违法章建筑的界定难度极大。2001年出台的两个处理历史遗留违法建筑的规定，实际上是对1999年3月5日以前的违章建设既往不咎，这就有失公允了。

正是由于法规不健全导致许多危楼得不到改造或者重建，使得河西旧村还存在砖房、瓦房（图1），它们往往由于得不到政府所要求的两证一书，而不能重新改造自家土地，使得一边是现代式建筑，一边是八十年代的破房子，甚至一些危楼标示着“危险，请勿靠近”。

二、城中村住宅租赁市场现状

（一）城中村村民宅基地权

1、农村土地制度的城市化改革

1993年特区外的宝安县就进行了“撤县建区”(宝安区，龙岗区)，但此后的10年间并没有进行实质性的行政管理体制改革，基本上还沿袭着原有的农村管理体制。直至2003年，深圳市出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》的纲领性文件，特区外的农村城市化改革由此才全面铺开，特区内、外的行政管理体制也逐步走向统一。在这一管理体制的转型过程中，一開始都主要集中在与城市建设密切相关的农村土地制度上，很少涉及关于村民福利和村落建设。即使是土地制度改革，也部分保留了原有农村土地管理体制，例如保留村民宅基地权利。

土地和房屋管理政策是城市化改革的主体。为了进行统一的城市规划建设，深圳市政府在城市化改革中对“集体所有尚未被征用的土地实行一次性征收”，原属于农村集体所有的土地依法转为国家所有。已划给原农村的集体工业企业用地和私人宅基地，使用权仍属原使用者。集体企业和个人应按市有关规定分别与市、区国土管理部门签订土地使用合同，办理有关房地产手续。

2、土地产权制度的城市化转变

原村民的宅基地视为行政划拨用地，而行政划拨用地及其上建筑物只能自用，若要出租、转让或是合作建房必须经有关部门批准补交地价款后才可以进行，村里按照规定留用的发展用地视作有偿受让用地。有偿受让用地及其上建筑物在办理房地产权登记后可以用于出租、转让和抵押并征收土地使用费。集体土地所有权的转变使原农村土地和房屋产权体制与城市接轨，集体用地及其上的建筑物被纳入到城市房地产市场管理体系之中。

由于这种产权制度的转变，实际上只是城市政府的“单方协议”，并没有得到村集体和村民的认同，也就没有形成“共同契约”所具有的双边约束力。在实际的改革过程中，村民虽然认识到政府政策的不可抗拒性，但在“法不责众”思想观念支配下，他们仍然保留着土地私有(或集体所有)的传统观念，并不顾政府政令，违规占地和抢建。

（二）城中村住宅租赁现状

目前，在深圳的城中村存在着巨大的房屋租赁市场，但比较容易受到相关因素的干扰，如季节、人员流动以及其它的一些不确定因素，同时它内部分成两个层次。

1、低端租赁市场

月租金在300-600元之间，主要租赁对象为外来务工者。因此这个市场的主要活动周期和外来工的工作周期密切相关。春节过后市场需求量猛然放大，而在年终岁末，市场出现需求不足，出现大量退租情况。该市场租金也随着这种需求的变动发生涨落，变动幅度往往在100-200元／月之间。低端租赁市场主要存在于一些比较大规模的工业区周边、城乡结合部和城中村，其租赁状况十分复杂，更被认为是贫民区。随着中国内陆地区的发展，大量农民工返乡，这个市场呈现出萎缩的迹象。

2、中档租赁市场

月租金在600-2000元之间，主要租赁的对象为学生、中等收入的公司职员等，这些人群的租赁周期比较稳定。有一个比较突出的现象是，每年夏季高校大量毕业生离开校园，他们中有相当部分存在住宅租赁需求。在这个时间段，租赁市场会出现需求增大的现象，租金会有一定幅度的上涨，涨幅在200元／月左右。中档租赁市场主要存在于高新技术园区、新产业集群区以及高校周边地区，深圳特有的城市形态和城市格局使散布在城市的城中村成为最好的选择。随着城市经济的不断发展，住宅租赁市场和周边环境的利益共生必将长期存在。

（三）城中村住宅租赁的严峻矛盾

1、政府管理的缺失

通常情况下我们认为房屋租赁是指出租人将房屋提供给承租人使用，承租人向出租人支付租金并在租赁关系终止后将房屋返还给出租人的行为。但是实际运作中房屋租赁的政府管理完全掩盖了个人行为，受到承认和保护的只能是签定了规范文本，并在相关部门登记备案的租赁行为，口头或不规范的合同很难得到相关权益保障。

2、租赁行为的隐性

由于管理的程序复杂，涉及的私人利益面比较广，所以存在大量隐性的租赁行为，租赁双方各取所需，用口头协议或非正式的私人合同完成房屋租赁。政府有关部门即便知道这种行为存在的具体状况，也由于管理力量的薄弱和地方实际情况的制约难以有实质性的举措。比如上世纪90年代后期，租赁现象在珠江三角洲各个城镇呈现井喷状态，公共管理对形势应对不足，使个体租赁基本游离于公共管理体系之外，从而造成持续十余年的住宅租赁非正式化。

3、管理被动的执法

在法律中有低位阶法律所负荷的价值不得与高位阶法律所负荷的价值相抵触，以及新法吸收旧法的原则，而涉及房屋租赁管理的法规状况比较复杂，从1994年开始，出现了建设部制定的《城市房地产管理法》、《城市房屋租赁管理办法》和《广东省城镇房屋租赁条例》，诸如深圳这样租赁发生广泛的城市还有相关的配套法案《深圳经济特区房屋租赁条例》。基层管理部门本身缺乏政策能力，在法律的适用上经常出现拿到哪部法规就用哪部的现象，导致了执法的原则性问题。特别是深圳市的宝安区、龙岗区不属于经济特区，在适用法律上是参造深圳经济特区法律还是广东省法律，给管理工作带来很多被动因素。

4、违章租赁的“合法”

当前深圳大量城中村租赁房屋属违章建筑，对此订立的租赁合同没有对应的法律法规。现实中，村集体、个人收入很大一部分是靠这种违章建筑出租获取，村民的分红也主要来自集体出租。那么这一块的租赁管理和法律适用成为一个需要综合整治的难点。大量城中村违章建筑的存在因此成为极其敏感又棘手的历史遗留问题。这些问题的解决极其困难：履行了完整手续的房屋必然增加房屋的各项成本，导致了要以高租金来抵消成本，导致它們在租赁市场的弱势地位；手续越少的房屋其个人分摊的成本就越低，出现大量超出城建、国土部门要求底线的建筑，出现大量违反治安、消防要求的建筑。它们很大一批进入房屋租赁市场，冲击了正常租赁市场的秩序。又由于在此过程中必然涉及大量非正常的办理程序，便出现了一个相对稳固的“非法”利益共同体。

5、公共管理的削弱

深圳市虽然有着相对高效的公共管理体系，但是全市违法建筑面积广、数量大，违法建筑总量呈不断上升趋势，特别是永久性违法建筑的存量不断扩大，一些地方甚至以几何级数增长，严重程度和复杂程度超出了我们的的想象，违法抢建高潮不断出现。不仅是村民、村干部普遍拥有违法建筑，相当部分基层领导干部、国家公职人员和其他市民拥有大量土地或住宅、厂房；不仅村集体搞违法建筑，一些企事业单位、镇属单位也搞了大量违法建筑。如此便削弱了公共管理机构的权威，导致了大量难以掌控的后果，如国家税金的流失、具有黑社会性质的非法牟利集团、具有严重安全隐患的聚居群落等。

三、城市廉租房的供给问题

讨论城中村的功过自然会牵涉到城市廉租房的话题，对于城市的廉租房存在两个问题：一个是城市政府是否应提供廉租房？另一个是应该由谁来控制和经营廉租房——是政府还是开发商？

（一）包容性解决城中村问题

深圳城中村的事实表明，如果城市政府忽略了社会必须的廉租房，结果就是城中村地区既被动又主动地承担了这项巨大的社会责任。深圳城市的快速发展依赖于大量的低成本生活的外来人口，在政府暂时无法提供廉租房时，几轮城中村的违章建设高潮给城市提供了大量廉价出租屋，低成本生活降低了低收入人群和来深创业者进入城市的门槛，增加了城市的包容性，也降低了城市经营的成本，为城市经济快速发展起到了非常重要的作用；同时巨大的房屋租赁市场需求也使得原村民可以依靠租房获得稳定的收入来源解决了他们的就业问题，在这样的社会背景下违章建筑的存在的前提下成为事实上的理性选择。

（二）正视廉租房供需问题

社会学研究显示，城市居民分阶层，各阶层人的文化层次、收入水平差异很大，需求存在差异理所当然。虽然以一个统一的城市建设标准来应对所有人的需要不可能，但保证低收入阶层的基本生活需求却是城市政府的责任。在城市短缺廉租房的时候，城中村成为维持城市社会生态的物质保障条件之一，但城市的廉租房不一定以城中村的形式出现。如果城市政府能正视廉租房的供需问题，关注低收入人群的生活需求，就应该积极引导市场形成为低收入阶层服务的价值取向。如果足量的廉租房供给完全由城市政府来承担的话，那无疑是一个极为庞大的建设工程，这对于城市政府而言是一个巨大的挑战。从中也可以看出城中村在短时期内无法消失和不可替代的特点。

四、城中村租赁市场管理完善的策略

（一）理顺城中村的管理条块

在深入认识市场经济条件下政府与市场、政府与社会关系的基础上，认识政府社会管理改革不仅仅是撤并机构和精简人员，关键是政府职能的正确定位，在原农村地区逐步建立起多元化基层管理的格局，逐步实现社区事务的市场化运作，社会化服务和城市化管理(图2)。在城中村的公共性事务上，供水、供电、医疗卫生、物业管理等居民服务业逐步通过市场化企业进行运作；土地管理，规划建设、文化教育、市政基础设施、社会治安等行政管理职能则逐步转由城市政府的相关职能机构负责。在居民自治上，改革还业主委员会以法律意义上的居民自治机构的地位，促使环境有部门负责，改善城中村环境责任落实到首长身上。

（二）转变城中村的管理方式

应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量。必须进行物业管理公司与出租屋管理所的关系重塑。物业管理与出租屋管理两者的管理内容上都涉及房屋管理和治安消防管理等。在出租屋管理中应进一步发挥物业管理公司的积极作用，成立股份公司下属的物业子公司，既扩大股份公司的经营，也使出租屋管理专业化，同时进行物业管理的公司应协助行政机关工作人员以及街道房管所依法执行公务，并每个月将本公司物业管理服务区域内存在房屋租赁关系的双方当事人的资料告知房管所。这有利于发展基层民主，完善基层自治，是当今城市管理的“基调”。例如，河西社区（河西股份合作公司）成立河西物业管理公司，自负盈亏，不但扩大居民就业，解决经济单一发展问题，还在物业管理上实行市场专业化，获得政府的肯定。

（三）综合城中村的管理职能

政府及各职能部门作为出租屋管理的主体，应当重新理解和把握政府角色的定位，按照“小政府、大社会”的制度理念，合理地界定政府职能，理清政府与其它管理主管部门的职能。协调各职能部门，建立管理机构的立体网络，由政府牵头，公安部门为主，工商、房管、税务、计划生育等各部门参与，实现管理上的信息共享、资源共享。政府在出租屋管理中应起到主导作用，以街道办事处和居委会为依托和载体，运用行政、经济、法律等手段，倡导、动员并以一定的经济和政策支持，调整街道办事处和居委会的设置规模，促进出租屋管理资源的聚集，建立和健全各项制度措施，实现出租屋的综合管理。

（四）取消出租屋的管理收费

由于税费过高，许多业主不满房屋租赁管理费，出租屋没被纳入行政管理。而2001年经国务院批准，国家计委、财政部下发《关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》，取消了一批不合法、不合理的收费项目，其中就有房屋租赁管理费。根据《深圳经济特区房屋租赁条例》，笔者认为，深圳收取房屋租赁管理费是合法不合理，因为房屋出租人按照税法规定，已经缴纳了房屋租赁税，全市每年收取租赁税达6亿元，这项税额足够用于政府管理房屋租赁市场。因此，政府不应再将行政管理成本转嫁到纳税人的身上，政策措施应该随着社会发展作出相应调整，使全部宝安房屋纳入管理当中。

到目前为止，深圳已经出台的《深圳市城市更新办法》，在发布实施前已列入宝安区年度更新计划的改造项目共53项，改造范围用地面积约460万平方米。其中城中村改造项目46项，面积422．19万平方米，这将会大大缓解住房压力，城中村环境也会得到改善。

2010年全国两会上，全国政协委员、深圳市政协主席王顺生拿出了《加快深圳特区内外一体化进程推動深圳实现科学发展》的提案。因此可以相信，在“十二五”期间改造城中村，为更多外来创业人员提供更好的住房环境将变成现实；而股份公司也能从中真正落实到现代企业的转型；而居民不但能住得舒服，也能享受深圳发展带来的机遇，而政府、企业与市民之间构建和谐的治理模式，将会使城市生活越来越美好！

说明：国家自然科学基金“转型时期中国城市公共服务业管治模式的地理学研究”（资助号40701051）；科技基础性工作专项课题“地理信息分析与地理计算方法论研究——地理学中的社会分析理论”（基金号：2007FY140800-4-5）。

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■责任编辑：张炜