现代城市突发事件预测预警的运行机制

郎佩娟

导读：突发事件预测预警是一个完整的系统，面对6大任务，内含2个体系。技术体系趋向网络化、集成化和信息化；管理体系强调常设性、系统性和专业性。目前，两大体系的运行机制仍在建设之中，存在条块分割、块块分割、部门分割的问题，缺乏有效的综合协调、管理、发布机制。为此，必须理顺体系自身内部与外部的关系，以及两大体系之间的关系。

城市突发事件的预测预警是指城市政府及职能部门通过观察、监测、信息采集与分析等方式，对突发事件发生、发展的趋势作出评估、推测，并对即将发生或者可能发生的突发事件发布警报的活动。突发事件预测预警的内容主要有六：一是对突发事件的类别和发生区域作出预判；二是根据一定标准对突发事件的级别或者严重程度作出预测；三是对突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力作出预测，以便对受灾对象实施救助或者引导；四是对突发事件发生区域内应急系统的抗灾能力进行预测，以便公共资源的科学调动和合理使用；五是对突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾难进行预判，以做好全面应急的各项准备工作；六是根据已掌握的各种信息，为突发事件应急指挥机构提出适当建议，以作为突发事件应急指挥机构的决策参考。

一、突发事件预测预警的两大体系

突发事件预测预警体系是指承担突发事件预测预警职能（职责）的实体，包括机构与人员等。在我国，这一实体由两大体系构成。

（一）技术体系

技术体系是指服务于突发事件预测预警的技术平台，构成这一平台的既有物的要素，也有人的要素，是物与人的有机结合。物的要素包括计算机网络、科学设施和仪器装备、科学数据、科技文献资料等；人的要素包括各种专业机构和专业人员，诸如研究院、研究基地、研究中心、研究室、实验室、信息中心、情报中心、技术中心等。在当代，这一体系已呈现出类型化、覆盖面广、科技含量高的特点和发展趋势。以覆盖面广为例，2005年1月18日至22日，世界减灾大会在日本神户召开，来自150个国家的4000多位政府官员以及非政府组织的代表出席了会议。会议的中心议题是在印度洋建立一个海啸早期预警系统，同时勾画出“全球早期预警系统”的蓝图。计划中的全球早期预警系统，其覆盖范围不局限于印度洋，而是囊括地球上的所有海洋。从内容上看，所有天灾人祸，台风飓风、化学事故以及燃油泄漏等都包括在内。我国在2003年突发公共卫生事件后，加强了突发事件预测预警技术体系的建设，一些自然灾害（地震、水旱灾、极端天气、森林火险等）和公共卫生事件预测预警的技术体系不断完善，有些已达到系统化、网络化、集成化和信息化程度。此外，依托各级安全生产监督部门而建立的事故灾难预测预警技术体系也已基本形成。

（二）管理体系

管理体系是指对突发事件的预测预警具有管理、指挥、控制、协调、指导等职能的体系，主要由政府、政府职能部门、突发事件应急指挥机构、突发事件应急指挥机构的办事机构等构成。现阶段，我国突发事件预测预警的管理体系呈现出三个特点，即常设性、系统性和专业性。

常设性是针对临时性而言的，突发事件预测预警管理组织的普遍设立，在组织形式上改变了应急管理依靠“临时指挥部”的权宜做法，表明我国政府机构序列的新变化，从更深层次看，也是我国政府职能面对社会复杂程度加剧情态所进行的适应性调整，因为，任何政府机构的增减都要受制于社会变化和政府职能的调整。

系统性是针对个别性而言的，上至中央政府、下至县级以上地方各级政府，我国政府突发事件预测预警管理组织在纵向上是上下对口的，与我国其他政府部门的领导体制一脉相承，是行政领导、行政指挥的组织保障。

专业性是针对粗放性而言的，我国政府在许多管理领域仍存在着粗放有余而集约不足、专业化不足的倾向。粗放管理的原因是多方面的，其中最主要的变量是意识、技术、机构与人员等。突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类，其中每一类又包含若干小类，例如自然灾害方面的海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害等，事故灾难方面的交通事故、生产事故、危险品泄露、爆炸、火灾等。我国政府基于不同部门的职责权限所设立的相关类别突发事件应急指挥机构，对于有效处置发生在特定领域的、不同类别的突发事件较为有利，意味着我国应急管理已逐步从粗放管理转向了专业管理。

从两大体系的分工看，技术体系主要负责突发事件预测预警的灵敏性、准确度、信息传播的畅通与阻滞等技术性问题；管理体系主要负责突发事件预测预警政策法规的制定及其执行等宏观管理问题。从两大体系的关系看，技術体系为管理体系提供信息与决策咨询，管理体系则决定技术体系的配置、布局、建设、运行及其运行规则等，对技术体系具有领导与指导功能。

二、突发事件预测预警体系的运行机制

突发事件预测预警体系的运行机制是指承担突发事件预测预警职能的机构与人员之间的制度化的关系模式。突发事件预测预警的机构与人员之间依据一定的运行机制发生互动，诸如两大体系之间如何互动，不同职能、不同级别的预测预警管理机构的工作如何衔接、协调、沟通、协助，信息如何共享，上级对下级如何命令、指挥、监督、指导，下级对上级如何反馈、报告，如何与社会形成互动等问题，都涉及到预测预警体系的运行机制问题。与“体系”这一相对静态的概念不同，“机制”更倾向于是一个动态概念，它反映组织与组织之间的关系和相互作用。正是在不同职能、不同级别的预测预警组织的相互作用中，政府的应急管理过程得以展开并显现出效率与效果。对于这一机制，我国《突发事件应对法》主要从六个方面作了规定。

（一）监测机制

监测是指对突发事件实施不间断的、实时的监视观测活动，以便随时掌握其发展态势。监测更多地应用于对自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件的预测预警中，是突发事件预测预警的基础。目前，突发事件的监测日益受到国际社会的重视。例如，2002年，联合国教科文组织和环境规划署召开会议，会后花费250万美元，用了大约3年时间建成了覆盖加勒比海、墨西哥湾和巴哈马地区的“加勒比海海啸预警系统”，该系统包括两个网络，即监测巨浪的海平面计量网络以及地震与气象网络。对于突发事件的监测机制，《突发事件应对法》第41条明确规定，政府及其职能部门的职责主要有五，即建立、健全、完善基础信息数据库和监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要物质设施并配备专业人员。可见，突发事件监测机制的建设是以政府为主导，而运行则是以专业人员为主导，体现了突发事件预测预警两大体系之间的互动。

（二）预警分析机制

预警分析是指在监测以及信息汇交的基础上，由有关部门或者人员对突发事件发生的可能性进行评估、会商，并作出诊断的活动。预警分析的组织者是县级以上地方政府，参加者是相关政府部门、专业技术人员、专家学者等。专业人员的参加说明预警分析带有较强的专业技术性，同样体现了突发事件预测预警两大体系之间的互动，《突发事件应对法》第40条对此有明确规定。

（三）预警报告与通报机制

预警报告与通报是指政府及其有关部门在预警分析的基础上，对认为可能发生的突发事件，向上级政府及其主管部门报告并向其他有关单位通报的活动，《突发事件应对法》第40条、第46条对此有明确的规定，从中可以看出突发事件预警报告与通报具有“集成性”，需要打破信息封锁、条块（部门）分割、地区封闭、各自为政等行政习惯或者管理体制。

（四）警报动态发布与报告通告机制

警报动态发布是指政府根据突发事件的动态变化情况依法发布突发事件警报。警报的发布并非一劳永逸，需要根据突发事件的发展变化情况决定发布、重新发布或者解除发布。《突发事件应对法》第43条规定了警报的事前发布与报告、通报，第47条规定了警报发布后的重新发布和解除发布。突发事件警报动态发布与报告、通告机制所涉及的权力关系包括上级人民政府、当地驻军、毗邻或者相关地区政府等。

（五）预警期的监测、预报、预警机制

发布突发事件警报并进入一定级别的预警期后，突发事件的预测预警活动并未停止，《突发事件应对法》第44条第2项、第3项、第4项对此有明确的规定。这些法律规定涉及的主体包括相关政府部门、专业机构、监测网点、专业技术人员等，其在预测预警方面的职责主要有三：一是对突发事件的发生、发展情况进行监测、预报、预警；二是对突发事件的信息进行分析评估，预测突发事件发生的可能性、范围、强度、级别等；三是发布预测信息和评估结果。预警期的监测、预报、预警既是先前应急管理活动的继续，也是下一步应急管理活动的依据。

（六）国家机关之间的关系

突发事件预测预警涉及多个国家机关，包括国家行政机关、军事机关、司法机关、立法机关等。《突发事件应对法》对这些机关之间的关系都有所规范，例如该法第13条规定了诉讼、复议、仲裁等活动的中止；第16条规定了行政机关突发事件应对措施向本级人大常委会的备案和报告制度。这些规定对于处理突发事件状态下行政权力与其他国家权力之间的关系具有重要意义。

尽管我国《突发事件应对法》用多个条款规定了突发事件预测预警体系的运行机制，对理顺突发事件预测预警体系之间的关系有规制作用，但从近年来我国处置突发事件的实践看，突发事件预测预警体系运行机制仍存在一些问题，比较突出的问题是条块分割、块块分割、部门分割，缺乏突发事件警报的综合发布机制等。这些问题既是突发事件预测预警组织体系运行机制的问题，也是我国政府组织运行机制的传统问题。例如，同是一块乌云，按照公共部门的各自职责，气象部门发布的是暴雨预报，地质部门发布的是山体滑坡预报，水文水资源勘测部门发布的是洪水预报等，这种各自为政的警报发布并没有违反公共部门的分工原则，但却给突发事件的综合预防或者应急处置的全面准备造成了一定困难。

出现上述问题的主要原因是我国并未建立突发事件预测预警的综合协调部门。突发事件预测预警的综合协调是指通过设立专门机构对承担突发事件预测预警职能的组织及其组织的活动进行统一管理和居间协调。我国《突发事件应对法》第4条关于“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的规定，既是我国应急管理的体制，也是应急管理原则之一。从实际情况看，我国突发事件预测预警管理组织并未全面贯彻这一原则，对分类管理、分级负责原则贯彻多，而对统一领导、综合协调原则贯彻少。首先，我国两类应急指挥机构（突发事件应急指挥机构以及相关类别突发事件应急指挥机构）的组成人员一般是政府以及政府相关部门的行政首长，这些应急指挥机构并不承担包括突发事件预测预警在内的应急管理中的具体工作；其次，政府职能部门以及相关类别突发事件应急指挥机构的办事机构虽有突发事件的预测预警职责，但没有突发事件预测预警的综合协调职能，这些部门、机构的工作更多体现的是部门分工管理、分类管理的原则，侧重于对相关类别突发事件的预测预警。突发事件预测预警在系统协调方面的明显不足，有可能导致工作效率降低、遗漏预测预警信息以及贻误预测预警最佳时机等问题。

三、理顺五大关系，建立起分工合作的突发事件预测预警机制

根据《突发事件应对法》以及国务院《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，我国政府应急管理的职责主要有四，即预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。四项职责的重心应为“预防”，即通过对各类突发事件隐患的普查、监控、限期治理、预测预警等，最大限度地消除隐患，防范危机的发生。可见，突发事件的预测预警是预防突发事件的重要措施，而突发事件的预测预警离不开科学、合理的预测预警机制。针对前述问题，现实我国突发事件预测预警体系首先应解决条块分割、块块分割、部门分割的问题，而解决这一问题的基本路径即是理顺预测预警体系的内外关系，建立起分工合作的突发事件预测预警机制。从深层看，这一机制也是我国应急管理长效机制之一。

（一）理顺突发事件预测预警技术体系的内部关系

理顺这一关系的主要途径是在不同类别、不同层次、不同区域、不同站点的技术组织之间建立“科技资源共享”制度。科技资源是对人类科学技术研究和科学技术进步起基础作用或者支撑作用的物质与信息资源，主要包括大型科学仪器设备、自然科技资源、科学数据和文献、科技成果转化服务基地以及网络科技环境等。科技资源共享是指科技资源的国内外协作共用活动。在我国，科技资源共享的程度仍偏低。例如，我国科学数据丰富，由国家投资，通过有关部门和科研单位获取的科学数据至少有几百万甚至上千万亿字节，相当于几亿本百万乃至千万字的书。为了获取这些科学数据，国家耗费了巨额资金和可观的人力物力，但是，如此庞大的科学数据却大多分散在各单位而不能实现共享。再如，发达国家科学仪器设备的利用率高达170%-200%，我国拥有的科学仪器设备的数量比欧盟15国的总量还多，但许多科学仪器设备的利用率不到25%，甚至更低。据统计，2002年，我国教育部直属高校价值40万元以上的大型科学仪器设备，使用率相对较高的只占33．5%，尚有2／3以上科学仪器设备的使用效益有待提高。在科技投入明显不足的我国，尤有必要建立科技资源共享制度，提高科技资源的利用率。

（二）理顺突发事件预测预警技术体系的外部关系

理顺这一关系的主要途径是在技术组织与政府和社会之间建立良好互动关系，使技术组织广泛参与国家的应急管理过程。在这方面，《突发事件应对法》多有涉及，例如，该法第5条规定的突发事件风险评估、第17条规定的应急预案制定、第20条第2款规定的对危险源的监控、第25条规定的应急管理人员培训、第29条规定的应急知识的宣传普及、第33條规定的应急通信保障体系、第34条规定的提供技术支持、第36条规定的新技术与新工具研发等，都涉及到各技术组织与政府和社会之间的互动。

（三）理顺突发事件预测预警管理体系的内部关系

理顺这一关系的主要途径是在不同职能、不同级别、不同区域、不同隶属关系的管理组织之间建立起制度化的“公务合作制度”，以解决条块分割、块块分割、部门分割的问题，形成分工合作、运行顺畅的运行机制。公务合作是指无隶属关系的行政机关之间，基于行政整体性、统一性的需要，相互提供支持、配合、协作，以共同完成行政管理任务的一种活动。公务合作的效果依赖于一整套公务合作制度的建立和运行，但从现实情况看，我国法律规定的公务合作远未形成制度。因此，有必要通过法律规定较为完整的公务合作制度，以推动我国公务合作制度的建构。这些制度主要包括管理信息与资源共享制度、规划编制合议制度、行政协调制度、行政协助制度等。

（四）理顺突发事件预测预警管理体系的外部关系

理顺这一关系的主要途径是在管理体系与社会之间建立良好互动关系，关注行政相对人在应急管理中的权利与义务，重视行政参与。行政参与有狭义和广义两种理解，狭义行政参与指行政相对人对政府作出的关乎自己权利与义务的行政决定发表意见，进行陈述、申辩；广义行政参与除包含狭义行政参与外，还包含非政府组织在法律授权和行政委托的前提下参与政府的公共管理活动。行政参与能够有效提升社会自律程度，并大大降低行政成本。在应急管理中，政府应特别重视行政参与：一是通过多种途径扶植政府外应急管理组织，不断提升非政府组织（NGO）在应急管理中的作用；二是加强社区（村镇）建设，将事故、隐患苗头消除在社区；三是动员全社会共同参与应急管理，顺应应急管理社会化的发展趋势。我国现行宪法和法律对于行政相对人在公共管理中的权利、义务主要从三个方面予以关注：第一，为行政相对人设定一般性义务，并赋予其监督、检举的权利，例如《环境保护法》第6条、《水土保持法》第3条、《水污染防治法》第5条的规定等；第二，赋予行政相对人参与权，例如《水污染防治法》第13条、《环境影响评价法》第5条和第11条的规定等；第三，明确规定对行政相对人的权利救济制度。在公共管理中，如果行政相对人认为政府机关的管理行为侵犯了自己的合法权益，可以向行政复议机关申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。但是，由于应急管理在我国尚属新型公共管理，因而我国法律普遍缺乏对行政相对人在应急管理中的权利义务系统的、有针对性的规定，这是今后我国立法需要加强的一个环节。

（五）理顺突发事件预测预警两大管理与组织体系之间的关系

突发事件预测预警两大组织体系虽然职能不同，但活动目的相同，只有两大组织体系之间密切合作，才能使突发事件的预测预警更趋及时、准确，并为政府应急管理决策提供可靠信息。两大组织体系之间的合作依赖于一整套合作制度，例如科学数据汇交制度、思想库制度、专家咨询制度、预警分析制度、科技纠纷裁处制度等。这些制度有些已在《突发事件应对法》中作了规定，有些则分散在其他法律、法规、规章中，因而需要对法律的规定作打通理解并综合执行。

说明：本文为中国政法大学211工程三期重点建设项目“社会转型期的法治政府建设与公民权利保障”的阶段性成果。项目编号：10108331。

参考文献：

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[2] 王超.社会重大突发事件的预警管理模式研究[J].武汉理工大学学报,2005（2）.

[3] 万钢.7大区域14000余台大型科学仪器设备将被共享[N].人民政协报,2007-11-23.

责任编辑：欧阳忠伟