城乡一体进程中农民动迁与城市发展的双赢

庄木弟

导读：农村动迁是实现农民向市民身份转变、农村向城市形态转变的过程，是农民分享城市发展成果的过程，也是城乡经济社会跨越式发展的必然过程。上海嘉定区在农民动迁工作机制与政策的创新和突破上，注重以人为本，细化工作流程，把群众利益放在首位，使动迁具有广泛、厚实的社会基础，赢得了百姓的支持和理解，取得了城乡双赢的显著成绩。

关键词：农民动迁；长效保障机制；合法权益

随着经济的健康快速发展，城市化已成为一个不可逆转的发展趋势，并正以前所未有的速度和规模向前推进。城市化与城市空间扩大、城市更新改造密不可分，大发展需要大建设，大建设离不开动拆迁，动迁工作的顺利推进直接关系到城市化进程的效率和速度。同时，伴随着动迁和城市化进程，以及社会结构从城乡二元化向城乡一体化转变，如何让农民动迁、城市发展实现共赢，使农民和城市居民享有同等待遇，共享城市发展带来的成果，使动迁成为农民的乐事，是加速城市化进程的重要目标。

一、农村动迁工作中的不和谐现象

从总体上来看，随着郊区城市化建设的不断推进，动迁农民的生产和生活条件得到了普遍改善，但是在城市化进程中，动迁涉及到千家万户农民的利益，动迁打破了农民原有社会关系的均衡性，而利益分配又具有复杂性、多样性和特殊性，动迁的过程也是各方利益调整平衡的过程，稍有不慎就会产生一些不和谐的现象，使农户动迁成为街头巷尾热议的社会性的焦点问题。

（一）引发激烈冲突的强制拆迁

2003年8月22日，江苏省南京市玄武区邓府巷居民翁彪因当地拆迁办强制拆迁房屋，投诉无门，愤而自焚致死；2005年初，上海市乌鲁木齐中路179弄62号麦琪里动拆迁基地被人为实施放火，导致动迁居民两人死亡，事后查实为动迁公司所为；2008年11月17日，甘肃省陇南市武都区东江镇群众上访市委机关，要求对搬迁后他们的住房、土地、今后的生活等问题如何安排作出答复，最后导致30名动迁户上访升级为上千人聚集，直至发展成打砸抢烧暴力事件；2009年，成都金牛村修筑公路，因补偿价格谈不成而对动迁户实施强迁，结果造成动迁户唐福珍自焚，不治身亡；2010年1月7日，江苏邳州市河湾村，200多名男子手持棍棒、砍刀，强行征用村民耕地，与百余村民发生冲突，造成村民一死一伤，涉嫌行凶者中竟然包括河湾村党支部书记。

这些事件既有个体性的，又有群体性的，虽然具有典型性，但是此类事件最近接二连三地见诸于媒体，在很多拆迁过程中，都发生过类似的问题，说明其又具有普遍性。从动迁信访中也可以发现这一点，案件量逐年增加，采取“集访、重访和越访”等非正常形式上访的比重不断增大，这一方面反映出老百姓维权意识的日益增强，另一方面也反映出随着动迁量的增加，动迁过程中累积的各种矛盾也在加剧。

（二）折射管理问题的多方缺位

由于管理不善，当前动迁过程中的问题屡见不鲜，具体可以归纳为“三不到位”：

1、思想认识不到位

⑴ 民主管理意识不强，被动迁户参与不够

动迁者没有主动邀请被动迁农户融入到動迁的决策、管理和监督的全过程，被动迁者没有参与感，或者没有意识到自己是城市化进程的主人，往往处于被动接受的状态。比如以前配套商品房建设是以政府推动为主，没有充分征求老百姓的意愿，往往存在规划建设标准不高、配套设施不完善、房型不匹配等问题，未能适应老百姓的现实需求，使被动迁居民“有房不能进、有房不愿进”。

⑵ 以人为本意识不强，依法行政掌控尺度不精准

在实际工作中，一些工作人员先天存在“防民”思想，认识上往往把被动迁农户视为城市化进程的“阻力”，而不是“动力”，存在不配合就是钉子户、就是刁民的习惯性思维。有时往往是头脑中先有了“钉子户”的观念，才会在现实中真的产生“钉子户”。碰到动迁矛盾，没有检查动迁的各项工作是否到位、政策有否缺陷、沟通是否通畅、疏导是否有效，因而工作简单粗暴，擅用强制措施，一味求快求省，引发被动迁农户的对立情绪，严重损害了政府的形象和公信力，加深了动迁一方与被动迁一方之间的隔阂。

2、政策制定不到位

城市化是一个与时俱进的过程，政策的制定应该充分体现时代的特征和区域的特点，应当体现当下老百姓的利益诉求。在城市化进程中，被动迁农民虽然具备了城市人的户口，但其非农产业谋生技能不高，并不具备与既有的城市居民相同的就业竞争力。因此，城市化的诸多政策还应充分照顾被动迁农民的需要。时下的问题是，在制定政策的过程中，没有充分体现好、维护好老百姓的利益，尤其对离地农户的长效增收机制研究不够，所以被动迁农民的生活改善幅度不够高，而且很可能成为失业者，再次陷入贫困。此外，设定的政策和变化的形势之间存在矛盾，动迁补偿标准模糊混乱，有时相临的地块动迁时间相距不远，但补偿金额却相差很大，这种现象在不同的动迁政策衔接阶段尤为突出。

3、执行补偿不到位

政策是妥善的，但在执行政策时不到位，动迁农户感觉被边缘化了，其中的问题出在没有把人的发展作为城市化的重要目标。有些动迁工作人员一味追求完成拆除的任务，往往从成本控制的角度出发，工作方法简单，不细心深入地研究被动迁户的具体情况，导致被动迁农民的利益受到伤害。

这三个“不到位”的关键原因还是以人为本的思想认识不到位，这才会导致在政策制定和执行环节出了问题。动迁和城市化是互为因果的两个方面，动迁是城市化的前奏，城市化又必然要求加快动迁；动迁引发的一系列问题因城市化进程而产生，也必将在城市化的过程中加以解决。在寻找动迁问题的成因和寻求解决路径的过程中，要对城市化的内涵有深入的认识。城市化不是简单的人口转移和人口结构的变化，而是一个随着产业结构调整及其空间分布结构转变而互为推动发展的过程，是传统劳动方式、生活方式、思维方式向现代方式的转变，这其中，保障百姓利益是城市化的必要前提，实现百姓利益与社会效益双提高是城市化的总体目标，人的发展是城市化的重要核心。因此，要寻找营造和谐动迁、共赢发展的根本路径就是要全面确立以人为本的动迁理念，创新动迁的工作方法，调节好情、利、法三者之间的关系。

二、化解动迁矛盾的三大基石：“情、利、法”

（一）以情动人，做到“三个换”

1、“换位”——忧农户所忧

动迁意味着老百姓要搬离原住地，使得原先以血缘、亲情维系的人际关系纽带被全新的邻里关系所取代，以自然村落为主的生活空间被全新的居住小区所取代，以自给自足为特征的农村生活方式被城市商品经济的生活方式所取代，这种空间的变化、人际网络的重构，也使新的生活方式带来的各种冲突扑面而来，其直接导致了住址变化和生活方式变迁之间的矛盾，成为农户顾虑的主要问题。原生态、原住民、原住地和新环境、新邻里、新住址之间的变迁，是农村居民城市化进程面临各种矛盾的起点，同时由于离地农户的长效增收机制还不完善，被动迁农民生活改善的幅度不够高，有些被动迁户会产生被边缘化的感觉。因为他们感觉经济发展了，城市繁荣了，但是与城市居民生活的差距渐渐拉大了，经济发展成果的共享感不强。所以，动迁人要先想到老百姓的担忧，打消他们的顾虑。

2、“换心”——想农户所想

俞正声同志在中共上海九届市委十次全会上谈到两条原则：“一条是群众实际上的需要，而不是我们脑子里幻想出来的需要；一条是群众的自愿，由群众自己下决心，而不是由我们代替群众下决心。”这要求每一个动迁人都必须深入一线，以思想政治工作为突破，消除被动迁农民的顾虑，打消对立情绪，与老百姓交心，一切从动迁农户的利益出发，制定好政策、执行好政策，不让一个老百姓掉队。例如，菊园新区一基地动迁中，年近80的高阿婆一直未婚嫁，无子女，她动迁后的赡养问题就成了烦恼。经基层调解委员会调查了解，获悉高阿婆与侄女关系较密切、融洽，侄女也有赡养老人的意愿。为此，调委会召集了高阿婆及其四个同胞兄弟与侄女，经协商一致，达成遗赠赡养协议，明确侄女负责高阿婆的养老送终事宜，并由侄女代管、继承高阿婆的房屋等财产，并对高阿婆四个兄弟的权利义务依法进行确定。一个关系到家庭切身利益的现实矛盾通过一纸人民调解协议书画上了圆满的句号，动迁协议也顺利签订。

3、“换情”——以真情换实效

用真情就要坚持群众观点，做到“三个一线”，即：领导在一线指挥、问题在一线解决、经验在一线总结。領导身先士卒，就是把工作重心聚焦于关注项目（基地）的规划选择上、关注安置政策的设计和对接上、关注工作制度的规范有序上、关注民众的情绪上；疑难杂症在第一线发现、在短时内解决，就是要对可能发生重大事端的苗头保持高度的敏锐性，掌握在可控状态，以确保社会稳定；经验在一线总结，就是好的工作经验、好的工作方法、好的改进措施要在实践中加以及时总结、推广、示范，以提高破解难题的能力。嘉定的广大动迁干部、工作人员注重采取“一把钥匙开一把锁”的工作方法，挨家挨户上门，逐项回答问题，以诚相待，为百姓着想，化解了一个又一个动迁矛盾。

（二）动迁利益的全过程保障

动迁农户作为城市化进程的动力，应当也必须参与到从政策制定、方案实施直至动迁安置的全部过程，充分享有知情权、参与权、表达权和监督权。实现“阳光动迁”，是维护被动迁农户自身利益，减少干群矛盾冲突的最好办法。

1、从政策制定的角度做到三个“清”

首先要“听清”。我们在政策制定之初就要充分地了解当地农户的情况，深入到农户中，倾听他们对动迁的要求，掌握他们对未来的期望，让他们的愿望在政策保障中加以体现。

其次要“摸清”。摸清家家户户的实际情况，做到10个“清”，即方案政策清、面积（家当）清、户数人头清、产权关系清、疑难杂症清、平衡问题清、工作责任清、法律关系清、实施步骤清、处置预案清。

再次是“问清”。拟定的动迁方案要在村委会召开座谈会，征询农户代表的意见，如此往复，不断完善，同时也要顾全大局，兼顾公平和效率。

2、从动迁安置房建设角度体现三个“好”

首先是“好地段”。规划选址安置基地时，坚持农民共同享有城市化成果的原则，将公共配套成熟、交通条件便利的地块优先建设安置房，避免农民安置的边缘化。

其次是“好房型”。在房型设计上，公开征集动迁安置房的房型设计，优化房型设计，努力提高得房率，并将房型公示给动迁农民，让老百姓参与评选中意房型，实现“定做”老百姓的安置房。

再次是“好楼盘”。通过优化设计和严格实行工程招投标制度，达到控制房屋造价，即降低动迁成本，又减轻动迁农民的购房负担。

例如，嘉定在建的远香舫、南北周、练祁佳苑等动迁安置基地，就是在新城中选择区位条件最好的地块，作为农民动迁安置基地。同时，邀请了国内著名的设计公司设计，通过比选确定最佳方案。小区在人性化、自然化、科技化、舒适化等方面，与市场化运作的房地产项目别无二致。此外，要尽早做好农户动迁基地选址的中长期规划，为老百姓未来的生活保障留好空间。

3、从公平公开公正角度维护好三个“权”

首先要维护好老百姓的“知情权”。动迁补偿方案、动迁补偿安置细则做到家喻户晓。对分户评估报告、房源总况及分户配置方案、补偿安置方案以及安置房过渡办法等一一上墙公布。设置组织宣传、政策咨询、权证界定、资产评估解释、民政保障、信访法律等工作组，就近为老百姓提供知情窗口，体现便民原则。

其次是维护老百姓的“选择权”。对评估公司的选择，采取组织推荐，结合群众无记名投票，以得票率最高的公司当选的办法确定。完全由动迁对象自己做主，增强评估公司的公信力和执行力。

再次是维护老百姓的“信访权”。我们在每一基地都建立了信访维稳组，设立专门窗口，用于接待老百姓的上访，目的是尊重老百姓维护自生利益的权利，更是充分了解个体合理利益诉求的多元性。

4、从建立长效保障机制角度安排好农户未来生活

只考虑城市空间的扩张，而忽略了人的城市化，是对城市化认识的误区，农民应当在动迁过程中，享受平等的公共服务和社会保障。因此，建立一套比较完善的失地农民长效收入增长机制，从当前看是一件至关重要的事情，不仅仅关系到动迁工作的顺利推进，更在于解决动迁农户的后顾之忧，也是政府部门确保区域经济可持续发展的必然要求。

5、从被动迁居民利益最大化角度建构安置基金

在安置基地中挖掘土地潜力建造商业用房，有计划地留出总房源5%的动迁安置房用于销售或出租，所得收益均作为动迁居民安置基金。这样，不但完善了安置基地的公建配套，方便了动迁居民的日常生活，而且还有效地解决了诸如电梯运行费、物业管理费、公共文化设施经费的短缺，实现了被动迁居民利益的最大化。

6、从增加被动迁居民资产性收益角度落实以房换房政策

被动迁农民的实际购买力与市场商品住宅价格不匹配，会产生动迁农户买不起房的窘境。因此，无论从成本控制还是社会效益的角度，采取以房换房政策是当前动迁安置的必然选择。并且，在动迁过程中，通过市场调研，结合老百姓的实际需求，通过房型的优化设计，使老百姓所得的动迁配套商品房可分、可租、可售，切实提高动迁农户的资产性收入。

（三）依法动迁，做到两个“绝不”

由于部分老百姓可能对我们全局的发展不了解，或者了解存在片面性，往往会产生城市化进程目标与自身谋求目标的冲突。如何处理好小局和大局之间的关系，需要进行最大限度的住、法调节。坚持刚柔相济的工作方针，遵循“先走先得益、晚走少得益、不走不得益”的做法，积极为动迁群众提供法律服务，以确保居民动迁全过程的平稳推进，确保被动迁居民的合法权益得到切实维护。

1、积极提供法律服务，绝不让一个农户掉队

基层法律工作者首先要深入各动迁基地，坚持为动迁群众提供法律指导与法律援助，为他们解读相关动迁政策，同时还要帮助他们查找有关资料、查询拆迁安置情况、开展证据保全等工作，努力消除被动迁群众的猜疑和顾虑，增强群众的信任感。其次要针对动迁工作中涉及父母子女间、兄弟姐妹间的利益分配冲突、老年人赡养等各种家庭矛盾，竭尽全力调和化解家庭矛盾。

例如，南翔镇某基地动迁工作启动后，汪阿婆名下160平方米的房屋被列入动迁范围，其儿子欲将安置房大、中两套房屋产权全部登记在自己名下，遭到了汪阿婆的反对，由此母子间产生了很大的矛盾，动迁协议迟迟无法签订。针对这种情况，南翔司法所的工作人员主动进行调解，经过耐心细致的思想工作，最终汪阿婆与儿子在涉及动迁房屋安置面积、房屋奖励费和过渡费等问题上达成一致意见，动迁协议成功签订，母子之间的矛盾也圆满化解。

2、对极少数有非分之想、蛮不讲理、影响大局的被动迁户绝不放弃用行政、法律手段解决问题

为了嘉定的城乡建设和发展，绝大部分群众都能理解支持政府动迁，积极配合，顾全大局，踊跃签约，但也有少部分被动迁户漫天要价，无理取闹。为了保障绝大部分被动迁群众的合法权益，区政府坚持运用法律手段实施裁决强迁。但本着实施房屋拆迁强制执行“三个不到最后一刻”的工作原则，即“不到最后一刻，不停止我们的工作；不到最后一刻，不放松政治思想工作；不到最后一刻，不实施强制执行”，动迁中坚持实施多方参与的专题协调会、行政裁决审理会、强迁之前听证会等制度，使动迁双方彻底沟通，即使已经发出强制执行通知书，仍坚持运用法与情相结合的调解手段，以政策和法律为依据，坚持把维护老百姓利益的工作做到最后一刻。

例如，嘉定新城某基地一企业，动迁公司多次与之协商一直未果，就在队伍集结后准备实施强制执行前，区动迁工作指挥部、镇有关领导与该企业负责人进行了又一次的会谈沟通。终于，在实施之前，该企业负责人表示出愿意签订动迁补偿协议的意向，之后完成了签约。

2009年，嘉定区政府共作出房屋拆迁行政强制执行决定15件，但实际执行的只有4件，其余的被动迁户通过多次上门会谈协商，做耐心细致的思想工作，在实施强制执行前都主动签约，实际执行率仅为26.67%。2009年全区共动迁农户5151户，动迁企业527户，实施强制执行率仅为0.7‰。

三、动迁机制的双赢创新和突破

1、一是群众利益的首位化动迁

嘉定区在动迁工作机制与政策的创新和突破上，注重以人为本，细化工作流程，凸现人的社会主体地位，始终贯穿群众利益，把群众利益放在首位，相信群众，吸收群众参与，使动迁具有广泛、厚实的社会基础，并在实践过程中得到了验证，赢得了百姓的支持和理解，取得了显著成绩。

在近期专门走访被动迁对象和村委会时，总体效果较好。李姓村民说：“这次新城动迁，我们分到了三套房，三代人住二套，还有一套可以出租，今后养老没问题。”王姓村民说：“京沪高铁建设，我们村动迁了，分了三套房，按照江桥的价格，资产一算有二百多万，心里别提多开心了。”马陆村党支部书记说：“征地留房政策的实施，为我们村里留了一些可出租的公寓和商铺，今后村民的福利有保障了。”

通过动迁安置，农户从过去单一的收入，变成拥有“四金”收入：一是就业薪金，二是房屋租金，三是村级经济组织的福利金，四是镇保的退休养老金。农民像城市居民一样享受到了城市生活。刘阿婆感慨地说：“动迁小区边就有幼儿园，孙子上学方便得很；小区又有健身设施，蛮好的。”嘉定房管办事处的工作人员说：“物业持有在集体手中，租金收入补贴物业管理，既帮农民节省了开支，又强化了物业管理，一箭双雕。”

2、二是重点项目的快速化推进

在赢得老百姓欢迎的同时，嘉定城市化进程也得到了快速发展。自2007年以来，嘉定区累计动迁农户12894户，已开工建设安置房面积168万平方米。目前正着手制定动迁安置房三年建设计划，将在全区范围内陆续开工建设26个动迁安置基地，总建筑面积达600万平方米。自2007年以来，嘉定区共受理房屋拆迁行政裁决的有124户，但最后实施强迁的只有12户。嘉定新城、京沪高铁等一批国家级、市级重点项目也正在快速推进。

总之，动迁是实现农民向市民身份转变、农村向城市形态转变的过程，是农民分享城市发展成果的过程，也是城乡经济社会跨越式发展的必然过程。因此切实加强和改进征地工作的管理，才能确保被征地农民的生活质量有保障、长远生计有安置。

国务院办公厅就“征地拆迁”的管理问题，在2010年5月15日发布了《关于进一步严格征地拆迁管理工作 切实维护群眾合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号 中机发5668号），要求各征地责任部门必须充分认识做好征地拆迁管理工作的重要意义，严格执行农村征地程序、做好征地补偿工作，控制城镇房屋拆迁规模、依法依规拆迁，强化监督管理、依法查处违法违规行为，健全工作机制、及时化解矛盾纠纷，加强协调配合、强化工作责任。从这个角度而言，制定和执行好动迁政策，切实维护好老百姓的利益，才能实现城市发展和动迁工作顺利推进的双赢。

责任编辑：张炜