杭州市中低产田改造与成效建议

杭州市农业局 张建江 杨 明

杭州市中低产田改造与成效建议

杭州市农业局 张建江 杨 明

杭州历来是一个人多地少、土地资源尤其是耕地后备资源十分匮乏的地区。据统计，1996年末中产田面积占耕地总量的60.2%，低产田面积占18.0%，高稳产田仅占耕地面积的21.8%；农田基础设施严重老化，全市有35%的农田缺乏排灌设施、81%使用期超过25年。耕地资源数量的不足和质量的不高严重制约着杭州农业和农村经济的发展。为了提高耕地质量和农业的综合生产能力，杭州市政府从1996年起，开展了以中低产田改造为主要内容的农田基础设施和地力建设工作。经过15年的努力，据杭州市土地利用变更调查显示，杭州市2009年末耕地面积为353.27万亩，其中高、中、低产田占分别占43.97%、45.40%和10.62%，中低产田改造作为提高农田地力和产出水平的主要措施，成效十分显著。

一、中低产田改造投入概况

杭州中低产田改造 历 时15年，市县两级共投入财政1.55亿元，带动社会投入2.28亿元，累计完成市级示范项目440个，改造面积达37.15万亩，完成计划任务的101.75%，直接受益212个乡（镇）、420村、21858户。通过分析，可以发现杭州市中低产田改造投资总额和亩均投入呈正相关趋势，从1997年起投资总额稳步上升，在2008年达 到6354万元之后，2009年和2010年又持续回落，随之亩均补助从期初的200元增加到期末的566.7元，亩均投资从1997年的300元增加到2010年的1321元。随着投资额和投资强度不断增长，中低产田改造质量标准也不断提高。

自1996年以来，市级财政共持续投入8005.00万元用于中低产田改造市级示范工程建设，直接带动县级财政投入7560.35万元、乡（镇、街道）村自筹16821.52万元、农户自筹及投工投劳折资5951.14万元，充分发挥了财政补助资金四两拨千斤的重要作用，使得投资总额不断上升。随着市级财政投入规模的扩大，县级补助资金、镇村自筹资金和农户自筹资金也同向进行扩张，尤其是在2010年，县级财政补助资金首次超过了市级财政补助资金。中低产田改造成效日益显著，镇村和农户的投入积极性也日渐高涨，投入强度也不断增加。中低产田改造在市级补助资金的引领下，已经形成四级联动的资金配套机制，建设质量也不断攀升。反之，在2009年市级补助资金骤然下降的情况下，除县级财政有所增长外，镇村和农户自筹资金也同比回落。从而可知，市级补助资金已在中低产田改造投入中起着领航者和风向标的作用，持续扩大的投入必将带动更多社会资本加入中低产田改造建设，财政杠杆作用将不断增强。

2010年度，中低产田改造项目实施过程中虽然遇到了资金拨付延迟、春节后雨水多和水泥U形渠等原材料紧缺等困难，但各地农业部门和各项目实施单位以项目工程量计划制度、项目施工进度通报制度、财政补助资金配套制度等四项制度的贯彻落实为抓手，较好地达到了项目预计目标，且在设计、质量等方面较上年有明显提升。据统计，2010年度杭州市共实施中低产田改造项目52个，完成改造面积3.61万亩，完成计划任务数的101.12%。项目实际投资4770.55万元，其中市级财政补助990万元、县级财政补助1145.7万元。资金投入结构为：排灌沟渠1775.39万元、占项目总投入的37.22%，田间道路1597.5万元、占33.49%，即沟、渠、路占70.7%；土壤改良（含绿肥、测土配方施肥）占13.26%；规划设计占1.79%；机埠、堰坝、桥涵、水池等其他占14.25%。项目验收得分在75-96分之间，平均得分84.9分。项目验收得分在79-96分之间，平均得分88.2分，较2009年的84.9分有所进步。

二、采取的主要措施

1、逐步完善规范，填补管理缺位

历时15年的杭州市中低产田改造主要颁布和使用了3个规范性文件，分别是《2002-2006年杭州市中低产田改造实施意见》（杭政办〔2002〕15号）、《杭州市市级中低产田改造示范项目实施办法》（杭造地办〔2006〕4号）和《杭州市中低产田改造项目和资金管理办法》（杭造地办〔2008〕6号）。随着时间的推移和财政投入的规范，三个文件对于财政投入的规定也越来越具体，要求也逐年提高，且更加具体可操作：从规模上来看，三者对于中低产田改造市级投入资金要求分别是每年不少于400万元、1500万元和亩均补助在300-500元之间，投入总量和强度逐年提高；从区域上来看，前者无区域差异体现，中者仅在设计施工上对山区项目有所要求，而后者明确提出补助政策要向西部欠发达地区和“联乡结村”的欠发达地区倾斜，体现了财政投入的公平性、公益性和补偿性原则，有助实现市政府“以东带西”和“生态资源补偿”的和谐统筹发展战略；从主体上来看，前两者仅对市级补助资金有相关明确规定，而后者明确要求：“项目资金采取镇（村）自筹、县级落实资金、市财政补助，多层次、多渠道投入的方式筹措”，体现了市级带动、多级联动的财政投入方针，有助于发挥财政补助资金的杠杆作用和乘数效应；从监管上来看，前者无相应要求，后两者对于财政投入资金的使用和管理有严格的规定，并要求进行审计，以确保资金规范使用。最近颁布的《管理办法》明确规定：“市农业局、财政局等部门要对资金使用情况进行不定期检查或审计，对资金使用存在严重问题的项目按有关规定作出处理；对存在项目验收不合格的地区，市财政将减少安排下一年度项目资金”， 以此杜绝财政补助资金被截留、挤占、挪用等现象，确保财政亩均投入强度。逐步规范的管理办法，使得中低产田改造工作更为明确、顺畅、科学和公平。

2、落实五项制度，完善项目管理

针对中低产田改造工作存在的工程量和施工进度计划性不够强、财政配套补助不到位、项目质量地区间有一定差异、竣工验收文本不规范、项目民主管理欠缺等问题，积极开展调研，制定并实施了项目工程量计划制度、项目施工进度通报制度、财政补助资金配套制度、项目民主评议制度、项目考核验收评分制度等“五项制度”。通过五项制度的落实和实施，项目完成质量大大提高，预决算差距逐步缩小，政府使命感和群众满意度也日渐提高：2010年度县级配套资金首次超过了市级补助资金；临安市采取分散评议和集中评议相结合的方式，在项目选址、实施和竣工各环节，通过发放和回收农户评议表、召开村民代表大会等形式，广泛征求中低产田改造项目地农户的意见，推广普及项目民主管理模式；建德市在每个项目区都竖起了“杭州市中低产田改造项目告示牌”将项目名称、负责人、实施单位、建设时间、实施面积、工程概算、主要工程量和项目监督人都在告示牌中明确，方便村民监督和检查；余杭区和富阳市已将中低产田改造纳入区（县、市）政府对乡镇综合目标任务考核，直接与乡镇绩效挂钩；富阳市在项目竣工验收前，还邀请行风监督员对项目进行现场踏勘和评议，发现问题及时整改，提高了项目建成质量和水平。

3、组建人才队伍，提升项目水平

通过15年工作经验的积累和各种培训交流的锻炼，培养了一批懂政策、会业务的“中低产田改造”技术骨干，逐步建立起一支市级主导政策、县级督促落实、乡镇落实负责和村主要实施的层层技术指导和行政监督管理体系，得到了广大农户的认可和欢迎。因我市中低产田改造起步早、持续长、效果好、模式优，具有良好的示范性、创新性、领先性和前瞻性，我局在2009年还被国务院评为“全国基本农田保护先进单位”，在全国范围内进行宣传和推广。

4、合理布局筛选，发挥乘数效应

15年来我市经历了都市农业发展和现代农业转型升级等关键时期，也经历了东中西互相帮扶、和谐发展的稳定时期，中低产田改造项目审时度势，精心选择实施地点，项目区既向优势特色农业产业带、农业现代园区、粮食功能区和基本农田保护区等基础较好、发展加快、成效明显的农业发展重点区域倾斜，又向西部山区、生态敏感地带和抛荒地块等生态环境较为重要又退化明显的区域倾斜，充分发挥耕地涵养水源、保持水土、维护生态平衡的重要作用，同时还注重与新农村建设、高速公路沿线综合整治、联乡结村帮扶等项目有机结合，实现资金拼盘、效果叠加、互惠互利。

三、中低产田改造取得的成效

持续15年的杭州市中低产田改造工作取得了良好的社会、经济和生态效益。主要表现在三个方面：

1、农田基础设施明显改善，农业生产能力显著提高

经过15年的中低产田改造，项目区90%左右的农田实现了“田成方、路成网、沟相连、渠相通”，方便了农业机械下田作业，节约了排水灌溉所需的人力和物力 。 经过改造，农田地下水位从改造前平均0.3米下降到改造后的0.72米以下，抗旱能力从平均35天提高到65天以上，排涝能力从一日暴雨平均4天排除提高到2天排除，较大地提高了农田防灾减灾能力。截至2010年，通过中低产田改造，项目区共取得扩种效益1265.92万元、增收效益6202.21万元、省工节本收益1340.32万元，扣除工程折旧和生物、农艺措施投入，可获得3707.11万元的净收益，亩均增收175.26元。

2、农村生态环境得以优化，农业持续发展能力提升

中低产田改造项目实施以紫云英、白三叶、黑麦草等为主绿肥的生物改良技术，不仅达到了绿色过冬，同时也实现了植被覆盖、保持水土、减轻退化、永续利用的生态意义，改善了生态环境，美化了村容村貌。同时，充分与新兴的生态农业、新农村建设和高速沿线整治等项目结合起来：利用生态农业项目推动农业废弃物如秸秆、畜禽粪便无害化处理及使用，有效控制了农业面源污染；利用新农村建设项目，因地制宜地将机耕路和村道合二为一，既节约了成本，又便捷了群众生产和生活；利用高速沿线整治项目将产业景观带建设融入中低产田改造中，美化了村容村貌。

3、技术应用平台得以利用，社会化服务水平明显提升

中低产田改造充分利用植树、种草、秸秆还田等生物培肥措施和优良品质推广、轻型栽培、测土配方施肥、无害化治理和防治等地力培肥技术推广，改善农田地力水平，提高土地产出率。据土肥部门调查，中低产田改造项目区农田地力水平得到了较大提高：速效氮、磷、钾分别比改造前增长12.9%、25.5%和10.2%，有效磷由缺乏变为富余，钾元素的亏缺状况得到有效的缓解，土壤耕作性、宜种性得到显著改善，耕地综合生产能力有效提升，较好地遏制了抛荒现象并扩大了适种范围 。 为积极调整农业产业结构，发展优势特色产业带创造了条件 ， 各地还将中低产田改造项目区作为农业“统防统治”、“肥药双控”等新技术推广示范区，通过生物、农艺等配套措施，项目区良种覆盖率达96.9%，测土配方施肥应用率89.7%，土壤地力培育技术应用率92.7%。经过中低产田改造，方便了各类农业机械作业，促进了土地流转和良种良法的推广，提升了农业社会化服务水平。

四、政策建议

中低产田改造是土地工作的重要组成部分，是改善农田基础设施条件、提升地力的重要举措。近几年来从中央到地方都高度重视农村土地及其基础设施建设问题，抓好中低产田改造，加强农业基础设施建设是当前的重大任务，这既是经济问题，也是政治问题。因此，结合本文调研分析结果，对杭州市财政中低产田改造投入提如下政策建议：

1、扩大财政投入规模，增加财政预算比重

在当前杭州市耕地资源匮乏且质量水平不高的情况下，要进一步加大财政对中低产田改造的投入，提高财政对其外部性的纠正和补偿作用。尤其是县级地方财政预算要充分考虑中低产田改造投入的重要性，探索建立中低产田改造财政投入与耕地开垦费等土地出让收益挂钩机制，运用生态和资源补偿机制，争取加大财政对中低产田改造的投入力度，切实实现农用地占补的生产能力平衡。同时，因其市、县两级政府投入的有限性，可申请省级和中央财政资金通过转移支付等形式的来矫正该项收益较好的农业基础设施建设项目的正外部性，或者根据杭州市实际情况，放低农业综合开发项目的门槛，使1000亩以下中低产田的改造也能得到中央和省级财政的支持。

2、效率优先兼顾公平，实现因地制宜管理

在杭州市委市政府要求的“以城带乡、以东带西”的地区统筹及和谐发展的战略指导下，探索通过转移支付等手段加强财政对西部中低产田改造的投入。同时积极鼓励有条件的地区，特别是中部地区将实行中低产田改造后的耕地通过土地经营权和使用权流转提高其经营规模度，促进农业产业结构调整，以提高其产出效益，从而提高农户对中低产田改造的内驱力。对于城市化和市场化程度较高的东部地区，要将中低产田改造项目布局与土地利用总体规划和城镇总体规划相衔接，尽量选址在规划红线之外的禁止进入区和限制进入区，确保改造后的中低产田能持续发挥作用，提高镇村和农户自筹资金投入积极性。西部地区在中低产田改造时要充分考虑其地块小、坡度高、排灌不畅的低产因素，加强其工程类措施投入，扩大适种范围，在项目设计规划阶段充分开展桑枝、木耳等立体种养模式的种植技术。

3、优化财政投入比重，发挥财政杠杆作用

当前杭州市财政中低产田改造市级财政投入资金较为稳定，县级财政投入比例不足。 地域差异大对产出的影响作用较大，需要加强硬性配套以进一步加大县级财政投入力度，对于确实无法实现配套的贫困地区可适当放宽。镇村和农户自筹资金目前占中低产田改造投入比重较大，需要加以引导；对于有配套意愿但无配套能力西部贫困地区要鼓励村民按“谁改造、谁受益”原则，通过投工投劳的方式参与中低产田改造，并积极探索以低息抵押贷款的形式来鼓励农户开展中低产田改造；对于有配套能力无配套意愿的中部地区要探索提高中低产田产出效益的模式，通过建立合作社等社会团体来提高其规模化经营程度，建立健全中低产田改造抵押贷款体系和保险体系，探索运用P P P等国家与社会资本合作进行中低产田改造；对于有配套能力和意愿的东部地区，可适当减少财政投入力度，通过农用地租金减免和承包期限延长等形式吸引社会资本对中低产田改造投入。

4、调整财政投入结构，探索长效管理机制

当前杭州市中低产田改造投入结构重硬件轻软件、重当前轻长远。因此，要调整财政投入结构，在持续抓好基础设施建设的同时，逐步在建设内容中增加对生物类和农艺类措施的常年投入，并按固定资产折旧额提取维修和管理基金，探索建立中低产田改造交流论坛，总结一套不同地貌类型及低产因子作用下的改造模式供各项目筹划人员在选址和规划设计阶段参考。

5、规范项目操作程序，量化产出效益数据

针对杭州市当前中低产田改造中存在的工程量不平衡、施工进度计划性不够强和考核不够直观等问题，建议落实项目工程量计划制度和项目施工进度通报制度，以合同的形式将项目的建设内容及主要工程量确定下来；中低产田改造项目合同签订后，实施单位和各级农业主管部门要逐级按期如实填报项目进度计划，以便于监督和控制项目实施质量和进度；项目竣工后，要按标准严格考核，通过对项目的综合评分来量化项目质量，客观反应项目建设水平，肯定成绩，弥补不足，推进中低产田项目建设质量上台阶。杭州市中低产田改造因其良好的经济、社会和生态效益广受农户欢迎，但其总结量化数据中体现的仅为经济效益。因此，建议探索生态和社会效益量化转换方式，将中低产田改造与节能减排和低碳环保结合起来，与带动农户就业、提高农民生产种植水平结合起来，便于总结和宣传其产出效益，争取其他财政资金投入，鼓励镇村及农户投入。

6、加强基层队伍建设，确保项目建设水平

中低产田改造是一项长期性改造，涉及规划、设计、建筑、农艺等多方面领域，其项目申报、立项、实施和竣工验收等各阶段需要拍摄对比照片、撰写文本材料、填写数据表格，同时该类项目在农业建设项目中涉及资金量较大，对于财政投入资金也需要专人管理，做到专款专用，这些工作非普通农户可以胜任。因此，建议各地通过培训，培养一批有技术、懂管理、会操作的基层中低产田改造责任农技员，跟踪指导中低产田改造的项目建设和管理，从而保证项目建设水平，提高财政中低产田改造的投入产出比。

7、加大舆论宣传力度，接受民主监督检查

中低产田改造是惠及农业、农村和农民的好项目，杭州市13年来的中低产田改造取得了丰硕的成果。要摒弃“酒香不怕巷子深”的旧有思想，通过报纸、网络和媒体大力宣传改造成效，从而提高公众和领导的知之度和认知度，便于扩大其财政投入规模。同时，改善民生是当前国家财政投入的重点，杭州市财政中低产田改造投入是否有成效，还得农民说了算，因此要大力推进实施民主评议制度，即项目在申报前要征求项目区村民的意见、实施过程中要接受村民的监督和建议、竣工后还要请村民代表进行满意度评估，对群众不满意之处，要及时进行整改，推进项目的民主管理，提高村民的参与度，把好事办好，提升项目建设成效。

8、做好财政投入结合，提高财政利用效率

杭州市财政中低产田改造投入就其需求来说，缺口较大，目前其整合的项目仅有粮食功能区、叶菜功能区和优势特色产业带建设等农业类项目，与小流域治理、土地开发整理的新增耕地地力提升、标准农田质量提升工程和农业生态环境整治等林水、国土和环保等部门相关项目联系不是很紧密，建议农业部门要与其他部门多沟通协调，将中低产田改造的事权和财权下放到基层乡镇，乃至村一级，使其能统筹安排各类财政投入资金，做好项目结合，取长补短，提高财政资金利用效率。