执法成本、政企合谋与煤矿安全——基于中国煤矿安全事故的实证分析

赵文霞 ,潘 博

(1.东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心,辽宁 大连 116025;2.大连市浦发银行,辽宁 大连 116001)

执法成本、政企合谋与煤矿安全
——基于中国煤矿安全事故的实证分析

赵文霞1,潘 博2

(1.东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心,辽宁 大连 116025;2.大连市浦发银行,辽宁 大连 116001)

在委托代理模型的基础上,以2008年发生的煤矿安全事故为样本,运用Logit模型分析煤炭行业政企合谋的防范机制以及影响合谋导致安全事故的因素.结果显示:煤矿企业产出与企业性质对合谋导致事故发生具有显著影响,其中,发生安全事故的煤矿企业产出越大,该事故越有可能是由于规制者与煤矿企业之间的合谋,而国有煤矿产出的增加可以抵消其国有性质对合谋导致概率的正向影响.同时,通过把煤矿企业的产量决策以及地方政府的执法成本引入模型,为理解政企合谋与煤矿安全事故之间的关系提供证据.

执法成本;政企合谋;煤矿安全;委托代理模型

一、引 言

2009年,我国煤炭产量约完成30.5亿t,比上年增长9.39%,而公布的当年煤矿百万吨死亡率为0.892,在煤炭产量高增长的同时约有2700人在煤矿安全事故中死亡.而美国煤矿2004-2006年的百万吨死亡率分别仅为0.027、0.021和0.045.中国煤炭产量占全世界煤炭总产量的37%左右,但事故死亡人数却占全世界事故死亡总人数的70%左右.煤矿百万吨死亡率也一直是美国等国的30至50倍.[1]同时,2009年我国各级煤矿安全监察机构共查处煤矿非法、违法行为3.1万余起,实施行政处罚1.45万次,经济处罚超过5亿元,安全事故责任追究处理29 880人.[2]

安全生产违纪严重与矿难频发,仅仅是数字上的巧合还是隐含着其他的因果关系?现有文献[3-4]注意到中国现行的财政分权和官员考核制度带来的负面影响,对地方官员与企业之间的合谋现象也有分析,如基于委托代理模型的规制理论,通过设定规制机构自身的效用函数,表述各层次委托人与代理人之间的作用机理,并研究设计相应的激励机制避免管理者与代理人之间的合谋.[4-7]不过,目前国内文献多是从理论上刻画地方官员与企业之间的合谋,而缺乏必要的实证研究.本文在理论分析的基础上,试图找出煤炭行业规制失灵的影响因素,并对各因素的影响程度进行检验.

规制俘获理论认为那些监管被规制者的规则经常被企业俘获和操纵,并转而为被规制机构的利益服务.国外关于规制俘获及合谋的文献很丰富,[8-11]相比之下,国内该方面的理论尤其是实证研究比较薄弱,而在我国市场经济体制改革的过程中,在国际能源价格大幅波动而我国煤矿安全形势依然严峻的背景下,研究影响我国煤矿安全的因素,并分析其中的制度性原因无疑具有重要意义.

我国实行经济体制改革以后,煤矿企业形成了多种形式的投资经营模式,由此,经营权、投资权、生产管理权、安全监管权等权利从完全集中于原国家煤炭部,分散至地方政府与煤矿企业,此时,煤矿安全监管权随之转移到地方政府和煤矿企业.[12]本文根据我国的"国家监察、地方监管、企业负责、群众监督"煤矿安全管理方针,在考虑地方政府的执法成本之后,构造了由委托人(中央政府)、管理者(地方政府)和代理人(煤矿企业)组成的三层代理模型.其中,分税制的模型沿用了聂辉华等[4]的模型.本文与该文的不同之处在于,该文隐含地假定了地方政府能无成本地知道煤矿企业是否遵从规制标准,而且规制机构实施执法时没有成本,然而,在现实中,规制者的知情或许是低成本的,不过对执法成本的忽视可能会得出"政企合谋"的错误结论.其次,考虑到煤矿企业产出在影响煤矿企业行为中的重要作用,本文将货币化的产出引入煤矿企业的收益函数,刻画了其在高产出与高安全投入之间的权衡,这也是本文与以往文献的重要区别.第三,本文认为煤矿企业对各项标准的遵守并不能将安全事故发生的概率降低至0.

Becker[13]在用经济学分析范式分析犯罪问题时,认为监管频率和惩罚标准不仅应该反映损害水平,还应该考虑执法成本.Stigler[14]也认为最优的罚金应包括执法成本.现实中,很多煤矿企业在发生安全事故之前都受到过地方监管部门不同程度的处罚,如吊销生产许可证或者停产整顿,然而,尽管知道煤矿企业存在低安全投入甚至违规生产的问题,由于存在较高的执法成本,地方政府往往难以采取进一步行动.因此,无论从理论还是现实上,都不应该忽视执法成本.执法成本可分为不变执法成本和可变执法成本,不变执法成本取决于监管的频率,可变执法成本依惩罚额度而变化.[15]本文所指的执法成本是达到执法目的的过程,类似于可变执法成本.在实证检验方面,本文采用2008年发生的煤矿安全事故作为样本,运用Logit模型,分析发生安全事故的煤矿企业因素、地区因素及规制者自身的因素对政企合谋导致矿难概率的影响.为减少对因变量赋值的主观性,本文依照两个标准进行赋值以尽量表示规制者与被规制者之间的合谋.

二、理论框架与假设

本文假设中央政府、地方政府和煤矿企业追求各自的利益最大化,地方政府(管理者)与煤矿企业(代理人)均为风险中性.三者之间存在一个总契约:作为委托人的中央政府制定安全政策,规定安全投入的标准,委托作为管理者的地方政府,监督代理人煤矿企业是否遵守安全规定.

1.信息分布与博弈次序

假定煤矿企业有两种生产方式:选择较低的安全投入水平c1,得到较高的煤炭产出 q1;遵守安全规定,选择较高的安全投入水平c2,并得到较低的煤炭产出 q2.假设地方政府的执法成本为e,不考虑合谋防范时,煤矿企业选择较低的安全投入并得到相应的高产出是其占优策略.当代理人煤矿企业选择高的安全投入,并遵守各项安全规定时,假设发生安全事故的概率为α2;而当煤矿企业选择与地方政府合谋,以低安全投入得到高产出时,就会以α1的概率发生安全事故.显然,α1>α2.事故发生后,第四方(群众监督)能以β的概率获知代理方与监管者的合谋真相.各方博弈的行动次序为:

(1)委托人中央政府提供一个总契约,委托地方政府监管地方煤矿企业.契约规定中央政府给地方政府支付其所得税收的τ(0<τ<1)作为地方政府的工资.若监管者与代理人的合谋被发现,监管者被处以 f1的罚金,代理人被处以fm的罚金.当安全事故发生之后,无论煤矿企业与地方政府是否合谋,都需要做出f的赔偿.若地方政府与煤矿企业同时接受该契约则进入下一步.

(2)地方政府与煤矿企业订立一个私下契约,达成则双方合谋,煤矿企业选择低安全投入.此私下契约规定,煤矿企业支付给监管者k(Δc+Δq)的贿赂(其中,Δc=c2-c1,Δq=q1-q2,k代表煤矿企业和地方政府之间的分成比例,且0

(3)各方执行契约,安全事故发生后,第四方获知真相,中央政府分别对监管者和煤矿企业施以罚款.

2.目标函数与约束条件

设煤矿企业的收益为 pqi(i=1,2),安全投入成本为ci,价格 p标准化为1,则代理人煤矿企业的效用函数为 um=qi-ci-t,管理者地方政府的效用函数为 ul=τt-e,委托人中央政府的效用函数为uc=t-τt.

参与人的约束条件包括参与约束和激励相容约束,另外本文还假设参与者面临有限责任约束.

3.相关假设

满足上述约束条件的契约能防范合谋,在监管者与煤矿企业的激励相容约束条件及有限责任约束条件满足时,两者的参与约束条件自动满足.通过对各内生变量求解得到以下结论.第一,地方政府的执法成本越大,中央政府需要设定越强的合谋防范约束才能激励地方政府认真执法,不与煤矿企业合谋.所以有假设1:在其他条件不变的情况下,执法成本的提高会增加合谋的可能性.第二,如果第四方群众监督的力度足够强,表现为较大的β值(通常β是收入水平和教育水平的函数),在煤矿安全事故发生后第四方可以准确地获知地方政府与煤矿企业的合谋,这会对地方政府及煤矿企业形成一定的威慑.因此有假设2:β的提高能比较有效地防范合谋.第三,两种生产方式造成的收益的差别越大,中央政府越应该施加较强的合谋防范约束.因为煤炭产量的增加在一定程度上通过煤矿企业产能的扩大反映出来,于是有假设3:企业产能越大合谋越易发生.

三、一般安全事故中合谋导致矿难的影响因素分析

1.模型设定

为分析不同的因素对合谋所起的作用,考虑到样本的特殊性,本文采用定性响应模型,并运用累积逻辑分布函数即Logit模型,模型具体设定如下:

式中,C表示煤矿安全事故是否存在合谋问题; Φ(.)表示累积逻辑分布函数,控制变量包括发生安全事故的煤矿企业产能 Cn、煤矿企业的产权归属Cq(若发生安全事故的煤矿属于国有,则取值为1,否则取值为0)、煤矿产能与产权的交互项 CnCq、发生煤矿安全事故地区的受教育水平Jysp,以及该地区的收入水平Srsp和地方政府的可支配资源Zfgm.为控制地区的执法成本对合谋概率的影响,本文引入地区的人口密度 Rkmd这一指标.对执法成本既有文献还没有很好的衡量指标,考虑到人口密度与公共产品生产成本正相关的关系已被多数学者认同,[16]本文把人口密度作为衡量执法成本的指标.另外,为控制安全事故严重程度对数据搜集的影响,本文在模型中引入 Yzx作为衡量安全事故严重程度的指标.

2.变量和数据

本文的样本主体为发生于2008年的煤矿安全事故,各次事故的死亡人数主要来自国家煤矿安全监察局网站.因变量的整理过程中,考虑到之前的分析中地方政府与煤矿企业之间具有完全信息的假设,是基于煤矿企业进行生产之前要经过地方政府的各项审批,所以如果发生安全事故的煤矿企业各种证照齐全有效且该事故在后来的调查中又被认为是责任事故,则认定政企双方主动合谋并取值为1,否则取值为0.控制变量中,煤矿企业的产能Cn和产权归属 Cq这些资料根据对事故原因的调查报告整理,且主要来自于各地区的政府部门网站.地方政府的可支配资源 Zfgm,衡量指标采用人均地方财政支出(千元).本文用普通中学的学校数目对该县(市)的教育水平Jysp进行衡量.收入水平指标Srsp用地区人均生产总值(万元)衡量.人口密度指标 Rkmd用发生事故地区地级市人口密度衡量(百人/km2).以上数据均来自2009年各省的统计年鉴.综上,以上指标的数据描述如表1所示.

表1 检验政企合谋影响因素的数据描述

3.实证检验

如表2回归1结果所示,煤矿企业产能、产权归属、产能和产权的交互项、人均收入水平、地区人口密度以及安全事故的严重程度等变量前系数联合起来具有统计显著性.其中,煤矿企业产能、产能与产权归属的联合作用对合谋的影响显著,产能变量前面系数符号为正.产权变量前系数为正,但没有通过显著性水平为10%的检验,表明国有煤矿企业与地方政府合谋导致矿难发生的概率大于非国有煤矿企业,但是这种影响在一定程度上被国有煤矿企业规模的扩大所抵消.地区收入水平前面系数符号为负,未通过显著性水平为10%的检验.地区受教育水平、人均财政支出以及人口密度的影响在统计上均不显著.因此,对原设定模型进行冗余变量检验,去除受教育水平、人均财政支出与人口密度,检验结果如回归2所示.

表2 政企合谋导致矿难的计量估计结果

对去除受教育水平、人均财政支出与人口密度3个变量之后的计量模型进行检验,其 P值为0.9795,不能拒绝原假设,即这3个检验变量前面系数与0无显著区别.回归2结果显示,所有系数联合起来具有统计显著性.所有系数前面符号与回归1相比未变.与回归1结果相比,事故的严重程度仍具有统计上的显著性,且符号为正,这可能是因为重大的安全事故发生后,都会在中央政府的干预下经过更严格的调查分析,在这种情况下地方政府与煤矿企业之间的合谋也更容易东窗事发.人均收入水平的影响变为显著,煤矿企业的产权归属对合谋导致安全事故的概率影响仍不显著.

从以上的计量检验结果中可以看到,煤矿企业的产出能力和地区发展水平对地方政府和煤矿企业之间的合谋产生了显著影响,更多的煤矿企业产出确实提高了合谋导致矿难的概率,而人均收入水平衡量的地区经济发展程度有助于合谋对安全事故影响程度的下降.然而,同时注意到各地区的执法成本对合谋的概率并没有显著影响,这会不会是因为执法成本更深刻地影响了合谋,以至于地方政府在作出个体收益最大化决策时,认为既然由于较高的执法成本而不能对煤矿企业实施制裁,倒不如与煤矿企业串通分享利益?这种情况只会更加恶化煤炭行业的安全水平.基于以上分析,本文又做了严重安全事故发生情况下的计量分析.

四、严重安全事故中合谋导致矿难的影响因素分析

1.模型设定

依前文,估计严重安全事故情况下影响合谋导致矿难的因素,模型具体设定如下:

式中,C表示煤矿安全事故中是否存在合谋问题,若是则取值为1,否则为0;P表示死亡人数是否在10人以上,若是则取值为1,否则为0;Φ(.)为累积逻辑分布函数.控制变量包括:煤矿企业的产能 Cn、地区教育水平Jysp、地区人均收入水平 Srsp,以及执法成本 Rkmd和事故的严重程度 Yzx.数据来源同上.

2.实证检验

如表3所示,各个回归结果均表现出较好的解释能力,两个方程的P值十分显著.执法成本在回归4中通过了显著性水平为10%的检验,且变量前面的系数符号符合预期,即执法成本显著地提高了合谋对矿难的影响程度,并进而严重地恶化了煤矿的安全水平.同时,煤矿企业的产出、地区的教育水平和人均收入水平对严重安全事故情况下合谋概率的解释能力十分有限,均没有通过显著性水平为10%的检验,说明当严重的矿难事故发生时,瞒报矿难的成本以及阻止第四方揭发合谋真相的成本十分高昂,这时第四方的监督能力并不十分重要.

表3 严重安全事故情况下的影响因素计量估计结果

因此,本文认为分析合谋问题必须考虑到地方政府的执法成本,这种执法成本很有可能在煤矿企业与地方政府的合谋中起到推波助澜的作用,并进而对煤炭的安全生产产生重要影响.而从目前来看,无论是实证还是理论的研究都很少涉及地方政府的执法成本.本文通过理论和经验分析把地方政府的执法成本纳入分析框架,更加深入地理解了合谋与矿难之间的关系.

五、研究结论

本文在委托代理模型的基础上,分析了防范地方政府与煤炭企业合谋的机制,并对政企合谋对安全事故影响程度的决定因素进行了经验分析,结果表明:合谋导致安全事故的概率受到第四方的监督能力、煤矿企业的产出水平以及地方政府的执法成本的影响.因此本文认为,为降低煤炭行业政企合谋的概率进而提高煤炭生产的安全水平,应该从以下方面努力.

(1)在促进地区经济发展的同时,引导公众积极参与监督规制流程.地区收入水平与合谋导致安全事故的概率呈显著的负相关关系,很多研究腐败的实证研究也表明人均地区生产总值与腐败行为负相关.[17]然而,应避免只单纯地提高收入、发展经济,却忽视民主体制的建设.根据本文的模型,第四方监督能力的提高能有效防范合谋,因此鼓励人们参与并提高其监督规制流程的积极性,可以有效防范合谋,降低合谋对煤矿安全的影响程度.

(2)提高监管人员素质,增加监管支出.实证研究表明,地方政府可支配的资源越多,政府规模越大,合谋对矿难影响的程度也就越小.由于所支配的资源随该地区规制机构人员的素质和专业化程度的提高而增加,因此提高监管人员的监管能力及专业化素质,能有效地弱化政企合谋对煤矿安全的影响,从而增强规制效果.同时由于本文衡量政府规模时所用的指标为地区人均财政支出,因此提高地方政府的监管支出和规制者的工资水平,也可以有效增加规制者抗俘获的能力.

(3)规范执法环节,降低执法成本.煤炭行业地方安全监管过程中普遍存在着标准不统一、政令不一致的现象,甚至经常出现惩罚的不可置信等,这在一定程度上反映了执法过程中存在着高昂的成本.因此,应该致力于执法环节的规范,提高地方政府与煤矿企业合谋的惩罚标准,以加大对地方政府的威慑,提高煤炭行业的安全水平.

通过分析煤炭行业政企合谋导致安全事故发生的影响因素,可以更加深入地理解地方政府与煤炭企业、合谋与安全事故之间的关系.本文并没有考虑安全事故之间可能产生的相互影响,如当某一地区发生事故之后,其他地区的监管强度也会增加,这应该是进一步研究的方向.由于数据方面的限制,本文对合谋的赋值还存在着非正式性,而且本文所依据的模型是静态的,如果能把近几年发生的煤矿安全事故都加进样本,研究结论应该更具有说服力.

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Enforcement cost,collusion between government and enterprise,and coal mine safety-positive analysis based on coalmine mishaps caused in China

ZHAO Wen-xia1,PAN Bo2

(1.Center for Industrial and Business Organization,Dongbei Univ.of Finance and Economics,Dalian 116025,China;2.Shanghai Pudong Development Bank in Dalian,Dalian 116001,China)

Based on the principal-agent model and the sample data of coalmine mishaps caused in 2008,the paper used the Logit model to acquire a collusion-proof mechanism between government and enterprise and to analyze the facts that affect collusion which leads to coalmine mishap.The results show that coal companies'productivity and the enterprises'state-owned nature have a significant effect on the probability that collusion results in the accident,in which the bigger capacity the company has, the more likely the accident results from the collusion between the local government and the coal mine firms;the scale of stateowned coal mining enterprises may offset the positive impact on the probability induced by their state-owned nature.Meanwhile,through introducing the coal companies'output decision and the government's enforcement cost to the model,the paper provided evidence for understanding the relationship between collusion and the mining mishap.

enforcement cost;collusion between government and enterprise;coal mine safety;principle-agent model

1671-7041(2011)01-0056-05

F407.21

A*

2010-11-30

辽宁省教育厅创新团队项目(WT2010015);辽宁省科技厅软科学项目(2008401035)

赵文霞(1986-),女,河南项城人,硕士研究生;E-mail:zhwenxia@126.com