地方政府发展竞争下的城市化进程

◎ 王 平 肖 文

地方政府发展竞争下的城市化进程

◎ 王 平 肖 文

文章分析了以要素、环境和政策竞争为主的地方政府发展竞争对我国城市化的影响,并就如何积极稳妥推进城市化提出几点构想.研究发现:积极作用方面,要素竞争夯实了城市化基础;环境竞争改善了城市风貌;政策竞争加快了城市化步伐.消极作用方面,政府竞争导致城市用地扩张过快,户籍改革相对滞后和城市特色逐渐消逝等问题.为实现城市化进程的健康有序,需要增强城市"两规"的协调性、坚持产业发展与城市发展良性互动和加快土地与户籍制度改革.

地方政府竞争 城市化 产业发展 土地和户籍制度

一、引言

1995年到2009年,中国城市化率平均每年提高1.2个百分点,截止2009年底已达到46.59%.在中国城市化快速推进的过程中,地方政府扮演了重要角色,城市户籍管理、土地用途转换、城市基础设施的提供等诸多决定城市化进程的关键要素均掌握在地方政府手中.1994年的分税制改革使大量财政收入流向中央,但地方政府的财政支出责任不降反增,被置于一种激烈的发展竞争环境中.纵向看,地方要在与中央的讨价还价中争取更多的资金和政策支持;横向看,地方政府之间也在为政治晋升和经济利益而展开激烈的发展竞争.如招商引资竞争、土地价格飙升、城市用地面积快速扩张、户籍制度松动等诸多城市化进程中的特有现象均可以与地方政府的发展竞争联系起来.

城市化已成为经济社会发展的一个主抓战略,但很多地方对城市化该怎样发展、要发展什么等根本问题的认识还存在很多偏颇.大多数城市只看到了招商引资和工业集聚而忽视了产业发展的可持续性和与城市特征的契合度,只看到了土地开发的各类税费收入而忽视了土地利用对城市空间结构的巨大影响,只看到了城镇户籍人口增加带来的高额财政支出而忽视了人的全面发展才是城市化的最终目标.因此,对中国城市化问题的分析必须以地方政府的所处环境和行为特征为前提,才能理清城市化进程的宝贵经验和突出问题,给未来城市发展指明方向.本文关注到了地方政府发展竞争这个特殊背景,分析了政府竞争给城市化带来的积极作用和消极影响,并就积极稳妥地推进城市化提供一些针对性建议.

二、政府竞争对城市化的促进作用

在以增长绩效为主的考核和晋升体制下,各级地方政府都要面对来自同级政府的竞争压力和上级政府的考核压力.按照竞争内容的不同,可以将竞争模式分为要素竞争、环境竞争和政策竞争三类.要素竞争为城市化提供了实质内容,夯实了城市化的基础;环境竞争加快了城市软硬实力的提升,改善了城市风貌;政策竞争则使部分地区获得了先行先试等优势,一定程度上加快了城市化的步伐.这三种模式之间也表现出极强的融合互动关系.

(一)要素竞争夯实了城市化基础

表1 2009年中国各地区城市化水平比较

发展竞争以流动要素的吸引和使用为基础,是最为直接和常见的一种竞争方式.这些要素包括资金、设备及与其捆绑流动的企业家和技术人才,一般的理论分析多以税收竞争为主.该类研究以地方政府选择对流动资本征税给公共产品提供融资为前提,分析了地方政府之间的税率竞争是否会导致公共品供给不足的问题[1].现实中,地方政府也确实在吸引非农产业落户发展方面展开了激烈竞争,使用了包括税率、工业用地价格、特殊人才待遇等多种竞争方式.竞争的一个直接结果是各地非农产业发展所需的要素存量快速增加,结合我国产业发展的劳动密集型特征,要素竞争就提高了城镇户籍人口数量及其附带的资本、技术等要素存量,夯实了城市化的基础.我国沿海地区招商引资竞争激烈,非农产业要素集聚,相应的城市化水平也较其他地区高出很多.如表1所示,城市化水平和要素集聚度呈现出明显的正相关性,东部地区城市化水平分别比中西部地区高出16个百分点和22.33个百分点,东部在高技能人才和外企数量方面也遥遥领先.

(二)环境竞争改善了城市风貌

除了税收和工业用地价格优惠等方式,地方政府还采取优化软硬环境的方式吸引流动要素,促进辖内经济发展和城市风貌的改善.软环境方面,主要采取简化办事流程、完善政府职能的方式为要素落户和使用提供高效便捷的服务,同时规范政府行为,营造适合企业发展的良好市场环境.硬环境方面,主要以加大对城市公共设施的财政投入为主,提升各类开发区和老城区基础设施水平,提高综合交通枢纽和路网承载力,美化城市风景,改善生活质量.如表2所示,环境竞争也与城市化水平紧密相关,东部地区以市场化指数代表的软环境和人均城市道路面积、人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率等硬环境指标均高于中西部地区.

(三)政策竞争加快了城市化步伐

这里所说的政策竞争,是指地方政府从上级政府争取到的能促进城市发展的各种政策.我国地方政府由于其行政级别差异,各自拥有不同的政策权限,如果能够争取到上级政府批准的某项有关经济社会发展的特殊政策,会显著加快地方城市化的步伐.如设立浦东新区、长株潭两型试验区、海西经济区等类似新区,在部分地区试行省管县体制,批准建设各类产业和产品集聚发展基地等都是地方政府政策竞争的生动体现.例如浙江的县级市义乌,因其对外商贸异常发达,被外交部批准拥有很多涉外事权,海关部门、国际贸易仲裁机构也在此设立办事处.通过数次扩权强县,义乌目前已具备除一些重大社会管理权限以外的地级市政府所具有的所有权限,成为中国权力最大的县级市,大大提高了地方政府掌控和优化资源配置的能力和效率,这些不断获得的政策优势使其城市发展呈现出爆炸式增长,至2009年底城市化率已达55%,政策优势给义乌的城市发展带来的积极作用极为明显.

三、政府竞争给城市化带来的问题

在考核制度仍以短期经济增长为主和官员任期制的背景下,政府竞争也给城市发展带来了以下严重问题,需要对其给予足够的关注.

(一)城市用地扩张过快

表2 我国各地区软硬环境比较

1981年到2008年,虽然我国城镇人口占总人口比重由20.16%提高到45.68%,但人均建成区面积也由36.9平方米增加到48.5平方米,城市的集聚性反而下降.城市空间的"摊大饼"式扩张,造成部分地方"造城"高潮迭起和占用耕地现象日趋严重,也被称为"冒进式"城市化和"过度城市化"[3-4].2003年到2008年,耕地占我国城市扩张所征用土地的比重分别为49.1%、38.3%、47.8%、48.7%、36.8%、45.9%,给耕地保有带来了很大压力,也造成广为诟病的城市建设浪费现象.国土资源部最新的调查结果显示,2010年共发现违法违规用地3.24万宗,涉及土地面积73.35万亩,其中耕地27.45万亩,有13个省(区)违法占用耕地超过1万亩.地方政府对城市用地扩张过快负有不可推卸的责任,通过分析各级地方的行为特征和博弈关系发现,地方政府在城市土地利用过程中具有强大的、关键性的和不可替代的作用,能对土地利用规模、结构和方向产生决定性影响[5].国家出于粮食安全和可持续发展的考虑,已对占用耕地和建设用地总量控制提出了严格要求,严令各地实行耕地"占补平衡"和建设用地"增减挂钩",而沿海部分城市由于发展较早较快,已形成了较好的工业基础,进一步延伸产业链和发展服务业的潜力很大,但在最严厉的耕地保护制度和最严厉的土地管理制度下,通过土地整理补充耕地来增加建设用地的潜力已几乎耗尽.

(二)户籍改革相对滞后

虽然人口的跨区域和跨城乡流动已得到默许,但与很多领域的改革相比,我国户籍制度改革显得相对滞后,是否能获得正式的户籍认可依然是多数流动人口关心的首要问题.国家层面一直没有出台有关户籍改革的正式文件,且叫停了个别地方试点的"土地换户籍"改革,而地方也理所当然地具备了不接纳流动人口落户的合法前提.更为重要的是,地方所真正考量的是附着于户籍背后的经济利益.因为城市是一个地区政治、经济和文化集中区,城镇户籍人口能享受到更加全面和高质量的公共服务,例如针对城镇户籍人口的最低生活保障、经济适用房和保障房计划、子女教育等.作为地方政府,迫于财政支出压力等原因通常控制非农业人口的总规模,特别是对于外来人口落户制定了诸多限制条件.从短期看,这种人口非农化的不积极和滞后使地方政府既可以利用大量外来劳动力发展非农产业,又可以减轻财政支出压力.但从长期看,大量没有获得城镇户籍的人口在城市的聚集也给非农产业发展带来了制约.没有户籍身份的认同,这些人口的稳定性和收入水平都无法显著提高,城市化赖以发展的内需激励也明显不足.例如调查研究发现,入职的户籍门槛是阻碍农民工进入公有制单位,获得较高收入的重要原因[6].很多地方也陆续出台了接受人口落户的办法,但大都附加着一定的学历、工作年限和房产购置等限制条件,无法满足对于城市户籍的需求基数.一个健康的城市化应该是多层次多元化的,既有较高技能人才和相关产业的集聚,也有大量普通劳动者和劳动密集型产业的集聚,且各类人群、各种产业之间分工互补、良性循环.

(三)城市特色逐渐消逝

作为城市化的推动者和受益者之一,地方政府在短期内可以获得城市化水平快速提高带来的经济利益,也为政府官员晋升积累了政治资本.因此,各地都对拓展城市空间、提高城市化率抱以极大的热情,以至于在全国200多个地级以上城市中,有183个提出要建设国际化大都市.基于这种"大跃进"式的城市化理念,大片圈地和大拆大建现象在各地频繁出现,体现城市历史和文化特色的老街区、古建筑都被宽阔的马路和现代化建筑逐一取代,千篇一律的造城模式使城市给予人们心灵慰藉的归属感和文化性被极大削弱,带来了所谓的"城市特色危机".因此,在政府推动城市改造、建设各类工程之前,如果能引入议事和民意表达机制,充分尊重文化部门、专家学者和民间代表对传承城市文化的宝贵意见,集思广益地制定和调整城市定位与发展方式,才能杜绝形象单一、产业同构、目标趋同等现象的出现,求得城市在文化精神和财富积累之间的平衡.

四、积极稳妥推进城市化的几点构想

"十二五"规划就促进区域协调发展,积极稳妥推进城市化提出了具体意见,在地方政府发展竞争的背景下,可在以下几方面作出努力.

(一)增强城市"两规"的科学性、协调性和强制性

近年来,由于城市总体规划和城市土地利用总体规划由不同部门基于不同的理念和技术手段分别编制,两者间的衔接性、一致性和协调性较差,时常出现对于新增建设用地规模、地块性质和用途的不同规划.地方政府在建设用地指标和耕地保护方面具有不等的权力和责任,导致越是基层政府其用地矛盾愈发突出,"两规"的协调性越差[7].地方政府总是倾向于不断突破土地利用总体规划的各类限制,进一步转换土地用途、扩大城市规模,以发展工商产业获取税费收入,为自身积累可支配财富和晋升资本,以求在政府竞争中获得良好的经济和政治形象.因此,在政府竞争的背景下解决"两规"不协调问题,既要通过技术手段确保规划制定的可比性、科学性和协调性,更要改变"两规"制定和监督主体的身份,适时上收部分规划内容的制定和变更权限,加强对建设用地规模等关键指标的监督效力,加大对违规事件的处罚力度,确保规划的稳定性和强制性.

(二)坚持产业发展与城市发展良性互动

城市作为经济学意义上的生产和交易中心,是产业集聚发展和人口集中生活的承载平台,产品、资金和信息的快速循环流动是城市生命力的血脉所在.只有产业发展充满活力,城市空间才能被高效利用,人的潜力才能得到不断的积累和提高,创新成果才会不断迸发,因此衡量城市化健康程度的一个重要标准是产业发展与城市发展是否能良性互动.如果一个地区的产业发展内涵丰富,产业空间布局合理,公共产品提供及时足额,劳力市场充沛高效,那么这个地区的城市化才是健康有序、充满活力和可持续的.在地方政府竞争的背景下,如果能结合地区特色,将产业发展与城市化通盘考虑,以产业发展作为推动城市化的内原动力,以城市建设的适度超前作为产业提升的牵引力,才能实现产业发展的城市化、高级化和城市发展的产业化,达到两者良性互动的最优状态.

(三)加快土地和户籍制度改革

由于我国土地制度的"二元"特征,城市空间扩张就要依赖于土地所有权由集体向国有的转移.地方政府在竞争过程中为追求经济利益的最大化,利用自己集土地执法者、收储者、所有者、出让者多重身份于一身的特殊地位,频繁滥用征地权获取级差地租,伤害了部分农民的合法利益,也带来了城市用地浪费突出的现象.此外,基于经济利益的考虑,地方政府并无意愿为低技能流动人口和本地农民无偿提供附加多项公共产品的城市户籍,所以才在多地出现了"土地换户籍"现象,但也因出现违背农民意愿的土地征用而被紧急叫停.因此,在地方政府竞争的背景下,土地征用制度改革的一个出发点就是要打破地方政府的多重身份形成机制,从法律上限制其对土地开发的介入程度,提高土地征用成本.同时,要以经济社会发展的实际进展和尊重农民意愿为前提,逐步降低中小城市的落户门槛,让市场在人口的城乡分布上起到基础性配置作用,才能使城市化具有实在的内涵和高效率.

五、结论

城市化是人类社会发展到一定历史阶段的产物,其概念本身就体现出一个极强的过程化特征,是动态而不是静态,是包容开放而不是封闭自守,是当前和今后相当长时期内各类经济社会活动的一种空间组织形态.我国的城市化进程既有符合世界城市发展普遍规律的部分,也有其特殊现象,要准确把握我国城市化的特征和问题,就必须认识到地方政府的作用及地方政府发展竞争的现实背景.一方面,政府竞争加速了城市化,要素竞争为城市化打牢了基础,环境竞争极大地改善了城市风貌,政策竞争进一步加快了部分地区的城市化进程;另一方面,政府竞争也带来了城市用地扩张过快、户籍改革相对滞后和城市特色逐渐消逝等严重问题.因此,对城市化和城市发展相关问题的分析都必须以重视地方政府之间的竞争关系为前提.

为克服政府竞争带来的消极影响,促进城市科学发展,积极稳妥地推进城市化,应该在以下几方面做出努力:首先,通过技术手段和程序调整,增强城市"两规"的科学性、协调性和强制性,消除政府竞争带来的城市无序发展现象;其次,结合地方特色,以产业发展作为城市发展的根本推动力,以城市建设的适度超前作为产业发展的牵引力,实现产业与城市发展的良性互动,保证城市化有丰富的内涵和可持续性;最后,要打破地方政府在土地开发过程中的多重身份形成机制,以经济社会发展现状和尊重农民意愿为前提,加快土地和户籍制度改革,确保市场在城市资源配置过程中的主体地位.只有准确认识地方政府竞争的积极作用,着力解决其带来的消极影响,才能确保城市化进程的有序推进和"十二五"规划相关目标的实现.

[1]Zodrow G. R.and Mieszkowski P..Pigou,Tiebout,Property Taxation and the Underprovision of Local Public Goods[J], Journal of Urban Economics, 1986(19):356-370

[2]樊纲,王小鲁,张立文,朱恒鹏.中国各地区市场化相对进程报告[J].经济研究,2003(3):9-18

[3]周一星.关于中国城镇化速度的思考[J].城市规划,2006(30):32-40

[4]陆大道,姚士谋.中国城镇化进程的科学思辨[J].人文地理,2007(4):1-5

[5]陈哲,欧名豪,李彦.政府行为对土地利用的影响[J].城市问题.2010(12):73-76

[6]田丰.城市工人与农民工的收入差距研究[J].社会学研究,2010(2):87-105

[7]王勇.论"两规"冲突的体制根源--兼论地方政府"圈地"的内在逻辑[J].城市规划,2009(10):53-59

Urbanization Process under the Context of Competitive Development of Local Governments

Wang Ping, Xiao Wen

This paper analyzes the effects of local government competition on urbanization in China, and offers proposals for the realization of stable urbanization. There are two sides of government competition: on the positive side, factor competition strengthens the solid base for urbanization, environment competition improves the city's appearance, and policy competition accelerates the urbanization pace; on the negative side, however, excessive government competition brings faster urban sprawl, a lagging-behind reform of Hukou system and the disappearance of each city's distinguishing features. To make the future process of urbanization more reasonable, we should strengthen the coordination between urban comprehensive planning and urban land use planning, promote the benign interaction between industrial development and urban development, and last but not least step up the reform of land and Hukou system.

local government competition; urbanization; industrial development; land and Hukou system

F299.23

国家社会科学基金重大项目(10ZD&003).

王平,浙江大学经济学院博士研究生,研究方向为区域和城市发展理论与政策.肖文,浙江大学经济学院教授,博士生导师,研究方向为国际经济学与区域经济学.

(责任编辑:陈丁力)